政策执行力从哪里来

合意、高效和有力的政策执行是我国改革开放取得伟大成就的重要手段和宝贵经验。政策总是在一定时空条件下被执行的，这意味着合意、高效的政策执行不仅需要执行主体的主观努力，还须具备充足的执行资源、选择科学的执行工具、营造先进的执行文化。同时，政策本身又处于政策系统之中，政策之间协同与否对政策执行及其成效影响很大。党的十八大以来，我国已推出了1600多项改革方案，关涉上万项政策举措，它们是否协调一致，“在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰”，这是一个很现实的政策执行问题。因此，如何构建执行环境、执行资源、执行工具、执行文化的全方位保障体系，实现不同政策执行“并行不相悖”，进而相互协同、互为促进，就成为全面深化改革中提升政策执行力的重要路径。

立足改革总目标促进政策执行协同优化

从政策现实来看，政策冲突是一种行政常态，不仅体现为狭义上调整同一社会关系、分配相同社会利益的不同政策规范之间以及政策内部出现的矛盾现象，即“病态”的政策冲突；也意指广义上所有在时间和空间上存在“非此即彼”选择关系的政策规范竞争。推动全面深化改革，需要有效消解政策冲突，规避执行主体“非此即彼”的选择性难题，实现执行协同，发挥每一政策对改革总目标的推动促进作用。

第一，围绕改革目标实现政策协同。全面深化改革要解决的问题是全方位、深层次和根本性的，不同领域和环节的政策举措有着不同的目标指向，难免会存在利益分歧与政策冲突。政策协同要立足于坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，强化顶层设计，积极运用目标管理的手段增强政策执行的目的性和方向感，妥善处理“整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系”。第二，着眼现实需要强化组织协调。一方面加强不同部门之间的沟通协调，引导政策执行主体摒弃本位偏见，从大局出发、统筹兼顾，同时，在政策执行主体之间寻找利益均衡点，建立多元利益的动态平衡和补偿机制；另一方面注重对政策对象和政策受益群体的政策宣传，在不断增强政策关涉方的政策共识中，使政策执行得到最大程度的支持和拥护。

着力制度优化保障执行资源共时多点投放

“高位推动”是我国公共政策执行的重要特征。这种政策执行方式客观上会为受“高位”重视的战略中心目标积聚充分的人才、资金、信息、权威等政策资源以保障其有效执行，而造成其他非中心政策的执行资源匮乏，形成政策排挤效应。但全面深化改革是涉及经济、政治、文化、社会、生态各领域的全方位改革，不是单兵突进，而是抓住重要领域和关键环节的协同作战、整体推进。

第一，树立“全景式综合理性思维”。强调全面深化改革及其政策执行中的系统性、整体性、协同性，不是说要平均用力、齐头并进，而是要顺应全面深化改革“点、面、体”的规律要求，树立全景式综合理性思维，在着力战略重点、优先事项、主攻方向上的政策执行同时，积极推动一般政策、常态工作、细节治理方面的执行优化，既干大事又做细工、既啃硬骨头又练软功夫，使其相互促进、相得益彰。第二，要优化政策执行资源配置方式。在保证促进政策总目标实现的前提下，充分尊重每一具体政策目标意图的合理性，改变过去“单一中心”的政策资源投入模式为“多中心、有机协同”的政策资源投入模式，保障所有政策执行所需的人才、资金、信息、权威等政策资源，形成政策执行的强大合力。

优化政策工具实现执行手段的多频段科学回应

提高政策执行力，必须掌握政策执行的逻辑规律，熟悉不同政策执行工具的适用性，恰当选择执行工具，综合运用执行工具手段回应不同政策情境需要。

第一，科学把握政策执行工具的适用性。强制性工具、市场化工具、社会化工具和混合性工具等不同类型的政策执行工具有不同的优势和缺陷，在政策执行中，要掌握不同政策执行工具的适用范围、实践程序和实际效果，使各级行政主体能够在政策落实过程中根据政策类型对执行工具作出恰当选择。第二，综合运用政策执行工具。全面深化改革中执行政策，不能局限于以往经验，要善于把握政策执行逻辑规律，根据执行需要大胆创新，注重执行工具运用的综合性、科学性和灵活性，将强制性工具与社会性工具、市场配置与政府管制、监督问责与激励创新结合起来，使利益逻辑、控制逻辑、适当逻辑和适应逻辑都能药对其症，提高政策执行效能。此外，在社会主义市场经济条件下，尤其要注重对市场化工具的运用，大胆采用民营化、用户付费、合同外包、特许经营、内部市场等手段，不断激发政策执行活力，提升政策执行的效能。

培育现代执行文化形成有效执行的良好生态

良好的执行文化是政策执行深沉持久的支撑力量。构建中国现代的政策执行文化，就是以科学化、市场化、人本化为导向，营造崇尚实干、保障执行的政府文化氛围，切实提升政策执行力。

第一，以科学化为前提。科学化意味着对政策执行规律的准确把握，只有把握规律、按规律办事，才能把事情办好。积极营造研究政策执行规律的浓厚氛围，搞清楚中国特色政策执行的定位、方法、工具、保障，弄明白政策执行刚度、高度、效度、速度、包容度和公信度的要求，真理解利益最大化结果逻辑、“角色—认知”适当性逻辑、“命令—控制”强制性逻辑、“情景权衡”适应性逻辑的适用范围；积极营造尊重规律按规律执行政策的浓厚氛围，切实抛弃“拍脑袋”、凭经验的执行陋习，形成科学决策有依据、有效执行靠规律、政策评价善改进的局面。 第二，以市场化为动力。在政策实施过程中，要充分重视市场对资源配置的决定性作用，形成借助市场力量、运用市场思维解决政策执行问题的能力和习惯，将市场配置与政府管制相结合，以市场化手段不断完善政策执行的各项体制机制，强化政策执行的内生动力，使参与市场化政策执行的所有主体都能够充分实现自身利益诉求。

第三，以人本化为保障。科学化和市场化是理性主义对政策执行的必然要求，但只有融入人本化的灵魂，才能克服理性主义见物不见人的缺陷，保证全面深化改革中的政策执行不会偏离以人民为中心的发展思想。营造人本化的执行文化，必须关注改革主体，完善改革中政策执行的容错纠错机制，鼓励广大党员干部敢闯敢干敢试，在全社会形成良好的改革氛围，为改革探索、政策创新开辟更为广阔的空间；同时，必须关照改革客体，了解群众所思所想所盼，把人民群众获得感作为政策执行成效的评价标准。

（作者为东北大学马克思主义学院教授）