中国能源体制改革研究与建议（2）

3、解决问题的思路

我国能源领域的历史遗留问题严重阻碍了充分发挥市场潜能、让市场在能源资源的配置中起决定性作用并以此来解决我国能源发展困境的现实途径，阻碍了我国实现未来潜在200万亿元、甚至300万亿元人民币经济总量。

能源问题阻碍经济运行并非我国特有现象。在20世纪70年代两次石油危机中，全球石油供应出现严重紧张，主要经济体受此影响而陷入高通胀和高失业率并存的滞胀。能源危机促使世界上的主要经济体反思能源发展策略并采取应对措施。从发达国家的历史经验看，主要有开源和节流两种策略思路。前者以美国为代表，千方百计扩大并保障石油供应，长期维持低油价。后者以欧洲和日本为代表，通过税收等各种政策手段，提高石油价格，节约石油消费、提高石油利用效率，并积极发展可再生能源。

长期以来，确保能源的稳定供应是美国能源发展的第一要务。为此，在过去三十多年间，美国积极在世界范围内介入主要能源生产地区的局部冲突。在积极开源的策略下，美国能源价格在主要发达经济体中处于较低水平。长期的能源低价，在一定程度上保障了经济增长，但与此同时，也诱发了高能源消耗的生产、生活方式：美国每万美元GDP能耗和人均石油消费量远高于其他主要发达经济体。我国目前的能耗比是美国的2.3倍。即便在20年的时间内，我国的能耗比能降到美国当前的水平，以200万亿元人民币的GDP总量计，20年后我国能源年消费总量将是当前的1.4倍，占到目前全球能源总消费量的三分之一。相比之下，倘若我国的能耗比能降到日本、法国和德国等主要经济体的水平，我国就能以当前或略高于当前的能源总消费水平支撑4倍于当前的经济总量。

节流则要求打破我国能源领域现行的行政性垄断和价格管制，利用市场和政府的手段把能源的价格机制理顺，让价格真实反映能源资源的现状，并以此促进能源的节约、高效利用和清洁能源对高污染化石能源的有效替代。

4、全面推进能源领域市场化改革

应该恰当地分解问题，有序推进市场化改革，真正形成市场在能源领域的资源配置中起决定性作用的局面。

破除能源领域的行政性垄断。在油气领域，经由先易后难、逐步推进的策略，可先逐步废除各种不合理的原油和成品油进口管制，包括配额管制、进口资质管制以及原国家经贸委在2002年发布的原油非国营贸易配额只能用于中石油和中石化炼厂加工的管制规定等。之后，可探索进一步破除上游勘探开采环节的行政性垄断：允许国有油气公司向市场转让油气矿藏资源，但鉴于国有油气公司是通过免费登记获得矿藏资源，政府应从中收取资源税，确保“全民所有”的全民利益；同时可考虑组建油气资源交易所，将各类油气资源放到该平台上进行公开竞价交易，实行油气矿藏的公开、透明拍卖；最后，可考虑结束油气勘探专营制度，对油气勘查区块进行公开竞争性出让，向市场、尤其是向已有海外油田收购和经营经验的民营资本，开放油气勘探开采环节。

对于天然气管道和电网的自然垄断问题，则可借鉴我国高速公路网和国外能源市场化改革的成功经验。首先，可将具有自然垄断属性的生产环节从现有的油气公司和电力公司分离出来，并以收取过网费和过管费的形式对管网进行自然垄断经营。同时，放开生产和销售这两个竞争性环节以及天然气管道和输电网的投资建设。通过网运分离，就可以形成中间运输环节自然垄断，生产和销售两头充分竞争的局面。最后，政府的政策监管和法律条文规定应适时跟上，确保天然气和电力的生产商和用户对不同区域的管道和输配电网拥有无歧视准入条件。

取消竞争性领域的价格管制。在破除行政性垄断之后，在能源领域，除了区域天然气管道和电网的自然垄断，其余各个领域和环节将基本形成竞争性市场。此时，成品油价格、天然气价格、上网电价和销售电价均可适时放开。由于自然垄断问题，电力和天然气的管网运输价格，应保留现行的价格形成机制，以“成本加成”的原则进行管制定价。

加强政府对能源消费的环境外部性管制。在目前以行政命令为主的环境管制基础上，可考虑征收污染税、补贴清洁能源和污染权交易等市场化的环境管制手段。市场化的环境管制手段意在通过价格信号，引导企业进行有效减排投资和减排技术的研发创新。

应首推在降低其他税收、维持税收总量平衡的前提下，征收煤炭和石油的污染税。补贴清洁能源在短期内有助于纠正能源价格结构性失衡，加速能源结构转型，但是从长期来看，会导致能源产品的总体价格相比于其他商品的价格过低，形成能源产品价格和非能源产品价格的失衡，引发过多的能源消费，同时对财政也形成一定压力。如果将污染税设为地方税种，因为有财政收益，地方政府也有动力去强制执行和监督检查。同时，污染税亦有“双重红利”的作用，即在降低企业其他税负的前提下开征污染税，一方面可以纠正环境污染的外部性问题，另一方面也可以减少其他税负对市场的扭曲。因此，在应对能源消费的环境污染问题上，污染税是较优的选择，但其前提是必须要降低企业其他税负。在污染税的征收上，可本着先易后难、逐步推进的原则，先对石油和煤炭征收适量的燃料税，再考虑对电厂、水泥和钢铁等用煤大户进行监控，根据污染物实际排放量对这些企业加收额外的污染税。

上述三步，体现了“市场的归市场，政府的归政府”的改革原则，意在最大限度地减少政府对市场的干预，为市场机制在能源资源的配置中起到决定性作用创造了先决条件。