中国能源体制改革研究与建议

从1978年到2014年，我国名义GDP总量从0.36万亿元到63.6万亿元，增加了175倍，经济总量全球排名从第10位跃至第2位，创造了人类历史上人口大国经济发展的奇迹。但是，我国未来的经济发展也面临一定的挑战和约束。尤为突出的是，我国能源发展长期受到总量问题、结构问题和环境问题的制约。

1、能源问题现状

能源供应长期紧张，总量问题突显。从1978年到2014年，我国年能源总消费量从5.7亿吨标准煤到42.6亿吨标准煤，增长了6.5倍。但是，我国能源储量有限，电荒、煤荒、油荒、气荒等能源短缺现象时有发生。20世纪80年代以来，传统化石能源储采比一直呈下降趋势。截至2013年年底，我国石油、天然气和煤炭的储采比分别为11年、29年和31年。

能源消费长期过度依赖于煤炭，结构问题难以改善。1978年以来，煤炭在我国能源消费结构中的比重长期保持在70%左右。2013年我国煤炭消费量接近36亿吨，超过世界煤炭总消费量的50%；燃煤发电量约占全国总发电量的78%。相比之下，天然气和包括核电、水电、风电与光伏发电在内的非化石清洁能源供应虽然持续增长，但其在2013年的能源消费中占比仅为5%和9.6%。

能源消费所带来的环境污染问题日趋恶化。我国85%的二氧化硫排放量、67%的氮氧化物排放量、70%的烟尘排放量以及80%的二氧化碳排放量都来自于燃煤。整个社会已经为能源的环境污染问题付出了高昂代价。能源消费所造成的环境问题是总量问题和结构问题共同作用的结果，是我国当前能源发展所面临的最核心问题。

从世界范围来看，在经济总量排名前十的经济体中，我国化石能源储量仅次于美国和俄罗斯。但是，我国单位GDP能耗却远高于俄罗斯和印度以外的主要经济体，是意大利和英国的4倍，德国和法国的3.5倍，日本的3.2倍，巴西的2.5倍，世界平均水平的1.8倍多。储量和能耗数据对比的巨大反差表明，我国能源发展的总量约束，不是来自储量过低，而是来自经济发展方式过于粗放导致的能源利用效率低下。

从能源结构上来看，我国煤炭占能源总消费量的比例远高于其他主要经济体，而天然气和非化石能源占比则远低于其他主要经济体。特别是美国，其经济总量和化石能源储量都是我国的两倍，煤炭占化石能源总储量的比例也高达90%左右。但美国的能源消费不仅总量低于我国，而且煤炭占比只有20%，远低于我国68%的比例。

其他经济体成功发展的经验表明，解决我国能源问题的关键在于大幅度提高能源利用效率，并积极发展天然气、核电和可再生能源等清洁能源。但我国能源领域长期呈现市场高度行政垄断、价格严格管制的状态，严重阻碍了稀缺能源资源的高效率利用以及上述目标的实现。

2、问题的根源

我国资本密集型的能源行业是在计划经济时代通过各种价格扭曲和政策补贴“优先发展重工业”的战略背景下，集中全社会力量建设而成的。在经济发展早期，能源行业缺乏比较优势，这在客观上要求在改革开放后较长的一段时间内政府需要以行政性垄断的方式对其进行补贴性保护。同时，长期以来，及时、有效地进行能源供应是我国能源行业的第一要务，在确保供应的前提下，难以对能源领域的各种问题进行深入改革。

在油气领域，我国实施了矿产资源勘查区块登记管理办法以及原油和成品油进口环节的进口资质和配额管制，维持了油气上游勘探环节和下游进口环节的行政性垄断。而早在1999年和2001年出台的关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见和关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见，则造就了中石化和中石油在成品油批发和零售环节的垄断局面。截至目前，三大国有石油公司占据国内原油产量的94%，原油加工量的81%，零售市场份额的82%。

在电力领域，电力生产经营分发电、输电、配电和售电四个环节。其中，发电和售电属于竞争性环节，而包括电力调度在内的输电和配电环节则带有自然垄断的性质，即一张电网可以满足一座城市所有的电力需求。2002年电力体制改革方案的出台成功实现了“厂网分开”，但是，全国电力的输配和售电环节依然由国家电网和南方电网垄断。电网公司通过在电力市场上的“独买独卖”，对电力进行“统购统销”。

行政性垄断的建立必然要求政府对行业价格进行管制，以谋求公共利益和国有企业政策性保护的平衡。与此同时，为追求经济高速增长，政府也通过管制手段长期压低能源价格（譬如电力价格和电煤价格）。目前，我国基本上是以“成本加成”的原则对石油、天然气和电力价格进行管制，并对最终用户进行分类歧视性定价。另一方面，能源的消费和生产活动产生严重的环境污染，但包括资源税、污染税等在内的环境价格管制却长期缺位，致使能源价格无法包含其环境成本，不但导致能源价格总体偏低，而且形成清洁能源和非清洁能源的价格结构性失衡。

“成本加成”下的管制价格是能源供应短缺、清洁能源发展滞后以及环境污染日趋严峻的根本性原因。首先，价格管制以及环境管制的缺失导致能源价格总体过低。低价一方面刺激能源过度消费，稀缺的能源资源无法得到高效、节约利用，单位GDP能耗居高不下；另一方面抑制能源供给，企业生产和投资意愿不足，油荒、气荒、电荒、煤荒等能源短缺现象难以消除。其次，环境管制缺失导致能源价格结构性失衡，煤炭和石油的价格过低，清洁能源和污染能源的价格差被不合理地拉大。这种价格结构性失衡，不但使得高成本的天然气、核电和可再生能源等清洁能源难以对煤炭和石油进行有效替代，也严重抑制了清洁能源的研发和投资活动。

严重滞后的能源领域市场化改革使得行政权力成为配置能源资源的决定性力量，市场难有作为。在经济层面上，行政干预建立并维护行政性垄断和价格管制，市场的竞争机制和价格生成功能基本丧失。我国能源发展所面临的总量问题、结构问题和环境问题由此形成，且长期难以解决。