求解“一事一议”的实践困境

为了鼓励老百姓通过“一事一议”来自主完成公益性事业建设与公共物品供给，2008年2月1日，国务院农村综合改革工作小组、财政部、农业部联合下发了《关于开展村级事业建设“一事一议”财政奖补试点工作的通知》。《通知》规定，通过“一事一议”完成的公益性事业建设和公共物品供给，待相关部门验收合格后，政府将补助其一半的费用。笔者在江汉平原一农业型乡镇调研时，经管站的站长介绍说，自从税费改革之后，全镇19个行政村没有一例成功实施“一事一议”的案例。在全国范围内，绝大多数的农村都面临着类似的困境。这项旨在以“一事一议”筹资筹劳解决农村公共产品不足问题的制度设计为何在实践中面临如此尴尬的局面，确实是值得反思的事情。反思“一事一议”制度在实践中所陷入的困境，需要厘清其实践的社会基础，弄清楚在当下的村庄社会之中“一事一议”究竟面临着何种困难，其在何种环节中呈现了偏差。

执行单位是“群体”还是“集体”

“一事一议”的基础是“谁受益谁负担”，由受益者来负担工程建设的费用。“一事一议”的政策要求受益的群众至少要达到一个组，而基层政府为了便于考核与管理，其倾向于在全村的范围内进行“一事一议”，即只有全组或村人数的2/3同意时，“一事一议”的事项才能够通过执行。而事实上，在村组合并之后，现在的一个小组包含着原来的几个自然组，一个行政村甚至是合并前的几个行政村，这样在一个范围变大了的“半熟人”的小组或村庄中，由于彼此熟识程度不高，合作商谈的成本也大大增加。另外，由于合并之后，商议人群的增加，利益的分布也常常存在不均，例如修一条灌溉水渠能够保障这个自然小组成员的稻田用水，但无法保障另外一个自然小组的用水，这一议案则极有可能无法通过小组的评议。而受益的部分农户全部同意出资修建，而其他不受益的农户不同意，这充其量也只能是受益群体自筹资金，自发解决问题，不构成“一事一议”，也无法获取政策性资金的支持。

这直接涉及“一事一议”执行单位问题的探讨，即“一事一议”中“谁受益谁负担”的单位究竟应该是“群体”还是“集体”，究竟应该是实际享受建设设施的利益群体，还是由地域和行政区划所构成的集体（小组或行政村）。笔者认为，“一事一议”的执行单位应该是群体，即有共同利益诉求的群众通过共同协商、评议，共同出资、出力，共同享有。这样一方面有共同利益诉求的人容易形成合作的意愿，达成合作行为，也容易降低合作的成本。同时，“群体”的边界也不是固定不变的，在某一件事情上可以是几户、十余户，而在某些事情上则可能是全村村民，这依据“一事一议”事项所涉及的农户范围而定。当“一事一议”的利益群体与事项关联度增高时，才有助于“一事一议”实践的推进。

资金分担单位是“人头”还是“地块”

“一事一议”的政策文件规定人均筹资不得超过15元的上限，国家的这种强调是以硬性的标准约束“一事一议”的收费不得使其成为农民新的负担，这也是防止农民负担反弹的重要举措。这种执行方式虽然有利于政府部门进行考核，但这种按照“人头”出资、依照“人头”进行考核衡量的方式在农村实践中却面临着困境。

以“人头”为核算的方式是以村庄或社区的户籍人口为基础进行的筹资，但当前人口广泛流动的情况下，其操作存在很大的困难。一方面，许多农民已举家外出打工常年不在家，这些人不仅无法参加评议，收取其费用也是件困难的事情；另一方面，有部分村民已将住处搬出村庄（社区），将房屋也出售给他人，但只要其户口没有迁出村庄（社区），其就属于政策规定的“一事一议”事项的协商人群。如此，流动人口对“一事一议”的人口核算机制产生着极大的冲击。

耕地资源的不均与农民的公平观使农民与村干部都更倾向于以“田块”为标准进行资金的分摊。在“增人不增地减人不减地”的政策实施多年以来，农村有的家庭3个人种着7个人的地，而有的家庭则是7个人种着3个人的地。以修水渠为例，如果以人头来分摊建设资金，农民就觉得这样不公平，因为修水渠是为了农田耕作服务的，既然是“谁受益谁负担”，那么其资金的分担就应该以“地块”的多少为标准，修好了水利设施，田多者受益大，田少者受益小，这符合农民的公平观，农民容易接纳，村干部也容易做工作。相反，如果以人头来平摊资金，许多老百姓不愿意缴纳，村干部强行收取容易踩“集资摊派”的“红线”。因此，对于绝大部分的村干部而言，有财力的村委会就集体出资组织解决村庄内公共物品供给和公益事业建设的问题；如若村委会没有财力，他们则不愿意沾这种吃力不讨好的事情。

公共物品供给是“政府责任”还是“农民责任”

“一事一议”是农业税费改革中的一个配套制度设计，其实践的宗旨和目标就是消除对农民的各种摊派，农民所需要完成的公益性事业由农民自行商议，杜绝基层政府搭便车收费，进而真正地减轻农民负担。换言之，“一事一议”是一项解决农村基层公共物品供给机制的制度设计。所谓农村公共物品是指农村范围内为乡村社会居民所消费的带有公共品性质的社会产品，它主要是农民共同消费使用的区域性公共设施和公共服务。具体而言，农村公共物品主要涉及四个方面的内容，即农村社会管理、与农业生产与农村经济发展密切相关的基础设施和公共服务、农民生活用的基础设施、农村社会服务。与私人产品相比，它具有明显的非竞争性和非排他性，前者主要是指其边际生产成本和边际拥挤成本为零，后者主要是其不能排除他人消费。正是因为公共物品具有上述特性，奥尔森在《集体行动的逻辑》之中指出公共物品供给中一个深刻的困难，即公共物品的提供由于无法将未购买任何公共或集体物品的人排除在该物品的消费之外，而无法解决“搭便车”的困境。

在农业税费改革之前，农村主要的公共物品都是由村组集体通过动员农民进行义务工和劳务工的方式获得资金与劳力来组织农民进行自行供给的，随后的税费改革，彻底地免除了农民的税费，取消了农民所承担的义务工和劳务工，这在减轻农民负担的同时，也斩断了农民自行组织供给公共物品的途径。在这一背景下，“一事一议”便被赋予了农村基层供给公共物品的新路径角色，但是在农村公共物品的供给中，农民与国家的责任边界则仍然是模糊不清的，而且这种区分在不同的农民中也存在明显的差异。例如，现在40—50岁的农民，在经历了一亩田缴纳200~ 300元的高税费时期后，他们高度认可当前的各种惠农政策，这时候农民自行组织合作供给公共物品是理所当然的事情；而20—30岁一批年轻的务农人，其多有外出打工的背景，他们没有农业高税费时期的种地经历，他们对农村发展评价的参照系是其打工的城市。他们认为国家免税是理所当然的，公共物品的供给与公益性事业的建设也理当由国家出钱完成，甚至他们认为城市里的公路都是完全由国家出钱修筑的，那么农村的村村通道路也必须是由国家全部出资而不应该还要老百姓交钱。“一事一议”的“谁受益谁负担”机制在他们看来是缺乏合法性与合理性的。这种认知的差异将直接影响“一事一议”制度在农村基层的实践绩效。

鉴于此，国家在通过“一事一议”制度实现农村公共物品供给时，一定要区分其功能定位，即只有那些村组社区内的公共物品（仅仅是村组社区内居民享有的公共物品）可以通过农民“一事一议”来完成，这些社区的公共物品供给是“农民的责任”，而突破这一社区边界，关乎更大区域或产业的公共物品则是“政府的责任”，则应该由政府来进行承担与供给。