展望“十三五”：规划先行，民生为本（2）

立足新常态，夯实民生基础的对策选择

新常态下，我国经济增速正由高速、超高速向中高速“换挡”，在此背景下，瞄准民生领域的重点问题和挑战，从六个方面着手，构建全社会民生投入逆势增长、民生状况持续改善的长效机制，从而为我国全面建成小康社会打下坚实基础。

一是必须继续坚持以经济建设为中心不动摇，致力“稳增长”。国内外发展实践证明，一个国家的经济总量增长、居民收入提高，虽然并不必然带来人民幸福和全面小康的实现，但两者之间确实存在很强的正相关性。没有国民经济的持续较快增长，没有人民收入的持续稳步提高，民生的改善终将成为“无源之水”、“无本之本”。只有推动我国经济继续保持中高速增长，并不断向中高端水平迈进，逐步跨越“中等收入陷阱”，才能推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展以及民生的持续改善。在“十二五”规划中，城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的年均增长目标被确定为高于GDP年均增速目标，建议在“十三五”规划中延续这一安排设计，确保我国居民收入持续稳定增长。

二是以科学发展观推动经济增长方式深刻变革、提升规划水平，致力“转方式、调结构、推创新、提质效”。当前生态恶化、“城市病”凸显的深层次原因，一方面在于过去长期支撑我国经济增长、以“五高三低（高投入、高排放、高污染、高能耗、高水耗，低效率、低效益、低附加值）”为特征的粗放型发展方式难以为继，另一方面在于支撑科学、可持续发展的城市、产业、行业等方面规划布局水平不高。即将到来的“十三五”恰恰处于三期叠加、转型升级的关键时期，“新常态”相伴生的人民币升值、要素价格抬升、外部竞争加剧等一系列新情况，客观上为“倒逼”我国各类微观主体主动创新、转型“突围”提供了“难得”的市场环境，加之当前ICT为代表的新技术、新模式、新应用不断涌现，“大众创业、万众创新”的氛围日渐高涨，政府应当顺势而为，加强对城市及产业行业的科学合理规划布局，鼓励引导各种类型的创新、创业、创造，推动结构性过剩或低效落后产能的逐步转移和淘汰。

三是明确政府在民生领域的事权、事责边界。在政府承担社会民生主要责任的前提下，民生水平提升和政府公共服务供给能力的提高是一枚硬币的两面，确有必要明确政府“兜底”的民生领域应该仅限于基本公共服务的范畴，从而引导社会民众形成合理预期，预防民生“福利陷阱”导致“涸泽而渔”，确保好事能够做长久。基于我国处于并将长期处于社会主义初级阶段、以及继续位列发展中国家阵营的基本国情，建议政府按照“广覆盖、保基本、可持续”三原则明确自身在民生领域的事权、事责范围。其中，“广覆盖”是指面向全体社会大众而非特定人群，因此社会民生的改善应该是普惠性而非特惠性的；“保基本”是指保基础、保低水平，例如基本医疗、基本养老、基本社保、基本教育等，超出“基本”范围之外的民生内容不在政府“必保”之列；“可持续”是指不仅立足当前、更放眼长远，不仅着眼短期、更谋划未来。

四是构建政府“有形之手”与市场“无形之手”相结合的民生资金支持长效机制。“钱从哪里来”是改善民生要解决的首要问题。一方面，构建政府民生财政的科学体系与合理架构。吸取部分欧洲高福利国家的教训，构建可持续、可循环的民生资金保障机制以及绩效评估、动态监督机制，避免陷入财政寅吃卯粮的恶性循环，保证资金使用效用。另一方面，引导民间慈善机构、专业性行业团体等各类NGO的培育发展，完善面向民生领域的社会化筹资机制及相应规则。积极鼓励各类社会资本通过政府购买服务、PPP等模式，投身公共服务、公用事业等民生领域。

五是应强化民生考核在政府绩效考核中的比重。在“十三五”规划制定的我国经济社会发展主要指标中，应进一步设计完善系统反映我国民生发展状况的指标体系。例如，在收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、物价水平等关系民生的重点领域，应该有相应的量化指标或发展目标。以“十三五”规划为基础，进而将民生、生态指标考核全面嵌入地方政府行政绩效考核体系。中央在相对淡化地方政府的GDP、财政收入等单纯经济指标考核的同时，相应强化对其辖区内民生、生态等的考核。例如，在西部老少边穷地区或集中连片贫困地区，考虑将贫困人口数量及其生活水平变化作为当地政府考核的“硬指标”，从而激发地方政府大力推动民生改善的积极性和主动性。

六是大力发展普惠金融体系，“两位一体”地支持“大众创业、万众创新”与开发性扶贫。在为我国GDP和国民财富增加贡献力量的生产主体中，1900万户左右小型企业、微型企业，5165万户个体工商户，两亿左右生产性农户，构成了我国的小微经济体或草根经济体。他们是我国“大众创业、万众创新”的主力，是吸纳全社会就业的主体，也是6000万左右贫困户未来“脱贫”的主渠道。当前，我国金融供给主体系是以大中金融机构、证券主板市场为供给主体，以大中企业为主服务对象，以大中城市为主服务区域，基于正规财务报表和充分抵质押物、第三方担保开展业务，这与小微经济体“小、多、散、弱、活”的自然属性以及“短、小、频、急、活”的融资需求特征内在不匹配，导致众多小微经济体长期受到融资难、融资贵问题困扰，可持续发展面临巨大挑战。放眼“十三五”，应着眼于从机构建设、技术服务、金融监管、政策扶持、公共基础设施等方面入手，并结合互联网金融的新技术、新手段、新模式，致力于构建“紧贴地皮、扎根基层、服务草根”的普惠金融体系，引导金融体系真正向“大众创业、万众创新”开闸放水，双管齐下地鼓励创业、引导就业，并通过开展“小微信贷”等金融业务助推开发性扶贫事业的发展，培育农村贫困户内生“造血”机制。

（作者：高鹏 中国财政学会投融资研究专业委员会副秘书长，财政部财政科学研究所经济学博士）