京津冀一体化发展的困难与出路（2）

形成合理的京津冀城镇体系

京津冀一体化至少包括三个层面的内涵：区域经济一体化、社会基本公共服务一体化和生态环保一体化。其中，经济一体化是基础，生态环保一体化是保障，社会基本公共服务一体化是归宿，实现京津冀协同发展是最终目标。

一是构建合理的城镇体系。城市是区域发展最重要的载体，城镇体系是区域一体化的骨架和支撑。京津冀一体化协同发展，须要有合理的城镇体系，即大中小城市规模适当，功能合理，各司其职。在京津冀城市群中，河北省的大中小城市的发展水平远落后于京津两市。由于城市等级结构不合理，大城市缺乏，造成经济联系断裂。京津冀城镇体系中的中心城市经济辐射范围较小，受中心城市辐射较强的周边城市对其更外围城市的辐射作用则更弱，整个城市群经济扩散效应缓慢，导致京津冀一体化发展基础薄弱，协同发展任重道远。可以说，京津冀城镇体系合理形成之时，也就是京津冀一体化协同发展之日。

二是居民的流动及居住自由选择权。人是区域及城市的主体，是区域及城市发展最重要的资源。区域与城市发展的历史同时也是人口流动的历史。国家提出的新型城镇化理念就是转变过去以土地为本的城镇化转到以人为本的城镇化，即城镇化的目标是让人能够全方位地分享到城市文明。人口城镇化不是把城市建得豪华大气，也不是高房价让许多人买不起房子而没有存身之所，更不是城市只是有“城”而无“市”的虚假城市。京津冀可以借助一体化上升为国家战略的东风，率先实施新型城镇化战略，以人为本，促进人口有序流动与合理分布，成为新型城镇化的示范名片，促进区域一体化发展。

三是经济一体化需要发挥市场配置资源的决定性作用。由于以往京津冀地区城镇化发展主要走的是政府推动的外生型道路，北京等一线城市政府布局了大量优质的教育、医疗等资源，所以导致宁要“北京一张床，不要河北一栋房”的现实。其结果是，流入的人不得不忍受着北京的高成本，而北京市内的原居民也由于资源不足而感到拥挤。因此，由政府推动的外生型城市化要逐渐过渡到市场为主导的内生型城市化，让市场配置资源，让市场决定人和企业的去留，这是京津冀经济一体化发展的根本。

四是社会基本公共服务及生态环保一体化需要政府主导。当政府将城镇规模、城镇体系、人口流动等经济内容主要交于市场调节后，政府的职能就更集中和明确了，可以有更多的精力主导城市基本公共服务的提供。与限制人口流动相比，促进城市新市民与原有居民的融合才是正确的方向。

五是改革现有体制并促进公众参与。京津冀一体化与城镇化发展一定是相伴前行的，但这个过程中要摒弃传统城镇化以土地城市化为主的路径。实施新型城镇化，走以人为核心的城镇化道路，促进京津冀一体化协同发展，需要调整现有的体制。如果这一体制不调整，京津冀一体的口号提得再高，也很难见到实效。京津冀一体化，一个至关重要的方面就是区域与城市发展需要公众参与，吸纳公众意见，这是区域和城市规划中以人为本的重要体现。通过对城市规划广泛宣传，以增强公众参与规划的意识，同时尽快研究出台城市规划的制度，将公众参与纳入规划立法体系，使公众成为京津冀一体化协同发展的重要力量之一。

（作者单位：中国人民大学社会与人口学院）