“十三五”教育规划的理论探索

原题：政府与智库多边互动综合决策教育规划研究

我国历来重视制订教育发展的五年规划、十年中长期规划。国外更是以立法的形式制订和实施教育规划。眼下正是全国各地制订教育事业发展第十三个五年规划的关键时期，而对于什么是教育规划，不同学者有不同的解释。联合国教科文组织对教育规划的定义具有代表性意义，即“教育规划是一个过程，旨在确认最佳的行动过程，说明问题、确定重点目标并提供最经济合理的资源分配方案”[1]。教育规划成了联合国教科文组织和各国政府制订教育政策的思想根基。可以说教育规划就是教育发展的顶层设计和路径安排，一个立意高且实的教育规划，指引着规划年限内的教育政策设计、年度目标确定、年度工作计划制订、教育资源的合理配置和有效利用。严格实施教育规划，定期评估其实施情况和教育进展，那么教育发展的方向、速度、水平等都将是可控的。好的教育规划将教育引入佳境，差的教育规划要么使教育发展“少慢差费”，要么难以实施发挥不了作用。没有规划的教育发展将是随波逐流、盲目投入、不可预期、不可控的。因此，教育规划的水准和质量直接影响着教育的发展。但在现实中教育规划所发挥的作用、确定性不如人意，教育规划的功能未得到充分展现，其原因是缺乏规划实施的制度保障。这种现象在全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，全面推进依法治国的背景下，有了十分重大的政策进展。2015年1月，国务院出台的《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)，要求“各部门应结合国民经济和社会五年发展规划纲要及相关专项规划、区域规划的实施，按照部门职责分工，研究未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项测算收支数额……编制部门三年滚动财政规划”。要求强化约束机制，凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。也就是说由区域规划、部门或者行业规划、专项规划来产生中期财政规划，由中期财政规划约束年度预算。没有列入教育规划的项目或者教育事项，就不能获得财政支持，这从根本上杜绝了工作的随意性，保障了教育规划的实施，使教育发展更加可预期、可控制。

一、国际组织有关教育规划的理论和技术借鉴

(一)联合国教科文组织的普适推演模型EPSSim

2001年，联合国教科文组织开发了“普适”(generic)的推演模型EPSSim，以期支持各国的教育规划，其在以后的年份版本不断升级。EPSSim适用于规划的全过程，主要用于制订可靠的中长期教育政策、战略和详细的行动计划。其用途表现在以下几个方面：测试教育政策和战略方案的可行性；制订替代方案以应对动态的、不断变化的环境；确定所需的方案和资源；提供监测和评价指标。2008年，EPSSim V2.8版本发布，其由联合国教科文组织与联合国开发署和儿童基金会合作完成，是一种支持国家制订教育规划的全球性工具，目前已经获得多方运用。

从EPSSim模型(见图1)入口输入相关信息和各级教育入学率的预期目标，教师和行政人员、教室和其他教学用房、教学材料和设备等信息，模型将给出年度开支和资金成本的预测。其借鉴作用在于，这样的教育规划可以具体指导教育资源配置和教育经费需求预测。

图1 EPSSim模型简化图

(二)经合组织的大规模比较型规划：教育制度扫描和教育指标

经合组织开发了制度扫描技术，通过分析制度如何产生、如何变化，为解释案例、分析数据提供了框架。在对教育实践扫描的基础上，归纳出可能的教育发展方向和影响方向选择的社会经济因素、精英及公众的态度、行为、政府制度等因素。[2]针对某个具体的宏观教育决策问题，指明决策的整体趋势和这种趋势会受到哪些环境因素的影响，为政府部门作出政策规划提供有用的资讯。为了对教育体系的整体进行监测，开展坚实信息基础上的大规模比较，经合组织推出描述教育系统变化的指标体系，以《教育概览：OECD教育指标》的形式向世界发布。它包含了有关教育的人力与财政资源投入、教育与学习系统的运行和发展、教育投资回报等信息。经合组织教育指标体系按照主题排列，每部分都阐述政策背景及其对数据的解释，通过定量描述教育发展的水平及教育各方面的职能，帮助政府合理规划教育发展的目标、路径和教育政策措施。特别是方便了国际比较，容易确定本国教育发展的位置，及时发现存在的问题，从而为教育决策提供可靠依据。

(三)基于政治角度的PRA参与式教育规划模式

传统社会里政府是公共政策制订的绝对权威，政治精英垄断决策话语权。传统社会转向现代社会，高度关注利益相关者，特别是弱势群体诉求的表达和利益的争取，并通过参与方式引入决策。联合国儿基会PRA项目是参与式发展的方法之一。PRA通过政治程序改善规划，它倡导参与理念，“赋权弱势群体——妇女、少数民族、穷人、弱者、脆弱人群，并实现权力关系的转变”。这套工作模式包括确认利益相关群体；组织、记录、分析、判断这些群体的真实需要并形成规划方向和措施的草稿；反馈给利益相关群体，不断修订规划草稿，最终形成规划文本。[2]

(四)欧盟教育规划强调的主要因素

2008年10月，中国教育报记者在访欧盟教育委员扬·菲格尔时，问及在规划教育发展时应考虑哪些因素，注意什么问题，菲格尔在回答中以终身教育战略为例，强调需要考虑以下主要因素：第一，不仅要有高瞻远瞩的战略性描述，还应该明确一系列优先发展的项目；第二，教育规划要有现实的可行性；第三，制订教育战略时要确保各利益相关方都能够参与进来，包括国家决策者、区域和地方决策者、社会合作伙伴、学习者和公民社会的代表等；第四，要对规划的贯彻和宣传作出必要的安排。如终身教育战略规划应考虑如何让人们意识到贯穿生命始终的学习是多么重要。[3]