清理红头文件还须消除“长官意志”

国务院日前印发《关于宣布失效一批国务院文件的决定》。国务院从2015年起用三年时间，对新中国成立以来的国务院文件进行全面清理，489件国务院文件宣布失效。（12月3日《京华时报》）

国务院带头清理过时、失效文件，进一步推进简政放权、优化服务改革，这对于建设法治政府，维护国务院文件的权威性、严肃性的积极意义自不待言。事实上，不仅国务院文件存在过时、失效，不适应现实需要的情况，地方红头文件更应该得到清理、整顿。

从媒体披露的情况来看，一些地方和部门违法滥发红头文件，或者对失效文件长期不清理，导致文件彼此矛盾，甚至与法律法规打架，与依法行政背道而驰，也损害了行政管理对象的合法权益。

规范性文件俗称“红头文件”，是各级政府进行行政管理的重要手段之一。尽管“红头文件”不是法规，但是它在某种程度上扮演着“地方法规”的角色。由于某些“红头文件”制定者法律知识欠缺；缺乏统一的程序规范，权力意志作祟。现实生活中，某些领导为了政绩需要与小集团利益，利用大权在握的强势地位，热衷于“屁股决定脑袋”闭门制造文件，违法设置行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等内容，试图通过“红头文件”的形式给违法行政穿上“合法外衣”，导致“红头文件”违法的现象屡屡出现。有的地方对“红头文件”长期不做清理，政府部门从自己的利益需要出发，选择性施法，导致“红头文件”终身有效。

比如，政府自行发文授权企业行使行政处罚权，用“红头文件”强制拆迁，用“红头文件”下达喝酒、卖烟任务，用“红头文件”摊派捐款，用“红头文件”安排干部家属进机关，用“红头文件”乱设行政许可，用“红头文件”替嫌疑犯说情，下达罚没任务的，甚至批评食堂菜里没肉的，违规违法的“红头文件”可谓五花八门。由于“红头文件”的决策者、制定者掌握着公权力，不少基层部门、群众为了保全自己的饭碗和利益，敢怒不敢言，只能违心地执行违法“红头文件”。违法“红头文件”已经损害了法律的尊严和公众的合法权益，造成政府公信力贬值。

从法律的角度讲，政府应该依法行政。不规范甚至违法的“红头文件”无疑应该得到及时清理。此前有媒体报道说，开展党的群众路线教育以来，各级政府已经清理、压缩190万个红头文件，但是，党的群众路线教育以后，会不会反弹呢？在我看来，一些地方打破“红头文件”终身制，要求“红头文件”不违法也好，公民有权要求审查“红头文件”也好，都只是保证“红头文件”合法有效的基础工程。并不能从根本上保证地方政府依法行政，还应该追寻地方政府滥发“红头文件”的权力根源。因为除了文件本身违规以外，长官意志凌驾于法律之上、文件之上的问题不可忽视。现实生活中，官员的一句话往往比法律与文件更管用。群众中流传这样的顺口溜：黑头（法律）不如红头（文件）、红头不如白头（领导批条）、白头不如口头（领导指示），就是官本位盛行，长官意志高于法律、文件的现实缩影。

国务院进一步简政放权，全面清理国务院文件，地方政府和部门显然不能落后，要主动清理过时、失效红头文件，首先保证红头文件合法有效。而且，从程序上规范“红头文件”还不能从根本上解决权大于法，保证实体正义的问题。要全面推进依法行政，除了给“红头文件”上紧箍咒以外，关键要完善权力监督机制，从根本上改变长官意志高于正义，高于法律，高于文件的问题，确保政府依法行政。

在这方面，公共行政管理专家丁煌的建议值得听取：“改变单纯向上负责的行政工作模式，绩效评估主体由单一化转向多元化。”如果民众对官员拥有监督权、评价权，且评价意见影响到官员绩效评价与仕途、饭碗。滥发“红头文件”，以权压法，以权代法，奉行长官意志的官老爷们才会有所顾忌。