城镇化健康发展需推进四大管理体制改革（2）

三、创新市镇内部管理体制，降低行政管理成本

目前，基层管理体制是，地级以上城市市区的内部结构是区—街道—居委会体制，县级市市区是街道（镇）—居委会体制，存在的问题是管理层次多、行政成本高。而街、居两级普遍感到任务重而不适应工作需要。而且地级以上城市不论规模大小都是一个模式，造成在管理上“大的吃不了”、“小的吃不饱”的弊病。此外，市镇内部管理机构臃肿、职能细碎重叠、人员超编，导致行政成本高、行政效率低等问题。

创新市镇内部管理体制，一是区别情况、分类设置，推进基层管理体制改革。市区人口超百万的大城市可以在把市辖区划小的基础上，将街道、居委会两级合成一级，设立社区居民委员会，即市—区—社区体制；中小城市一般不设区、街建制，改为市—社区居民委员会体制。这样大中城市市区内部都精简了一个管理层。二是按照精简高效的原则设置行政机构。新镇改市的城市不再设置四大班子，领导机构要与社会发展阶段相适应，要与小城市的特点相适应。具体可参考经济开发区管理体制，要求一个方面工作由一个领导负责。三是实行大部门体制。行政机构与事业单位职能整合，部门统一设置。行政部门与事业单位能合属办公的，坚决合并。四是推进政府向社会力量购买公共服务。镇改市后，公共服务供给主体要多元化，有些体制内提供的公共服务，要坚持社会力量购买的方式。五是建立和完善行政运行机制。包括建立科学民主的决策机制，建立与决策适度分离的行政执行机制和行政监督制约机制，积极推进依法行政、民主行政、高效行政。

四、创新城市群治理机制，提高区域行政协调效率

城市群已经成为我国城镇化的主要空间组织形式。但城市群的空间组织功能与城市群治理机制严重背离。一方面，城市群使内部各城镇之间经济联系、人员往来、要素流动更加频繁，并带来一系列区域公共问题，如区域经济一体化、生态环境保护、基础设施建设、基本公共服务均等化等问题。这些区域公共问题亟需城市群治理机制的协调和解决。但另一方面，我国的城市群多数属于松散型结构，缺乏完善的城市群治理机制。有些城市群缺乏专门的区域协调组织和规则，有些城市群即使建立了区域协调组织和规则，但权威性不高，缺乏具体、有效的利益协调机制，一旦面临涉及各方利益的重大复杂问题，很难协调利益分歧。

创新城市群治理机制，一要做好城市群的总体发展规。根据地理位置、资源禀赋和比较优势，合理规划各城镇的城市功能、城市规模、产业发展，增强各城镇的关联性、互补性和协调性。二是设立城市群区域委员会和专门处理区域公共问题的联合机构。区域委员会可以由中央牵头设立，也可以由地区合作产生，还可以在现在相关部委中设立专司区域协调的机构，主要职责是进行长期规划、制定和实施区域政策。对于那些重点集中在一个或几个方面的区域协调问题，则可考虑设立专司特定问题的某种区域联合机构。三是制定有约束力的城市群治理规则和政策工具。城市群治理规则如特定的区域规划、流域管理办法、空气质量控制条例等。政策工具包括由各城镇共同参与的工作团队，如专家小组、公众小组、政府工作团队等，及相应的技术分析工具。四是建立区域公共财政体制。解决城市群公共问题需要是各方面资金的集合。要依据区域公共问题的性质，引入专业人员与技术分析，形成科学合理、各方易于接受的成本分摊和收益共享机制。

（作者系国家行政学院经济学教研部教授）