以多元化纠纷解决机制保障司法改革整体目标的实现

一、多元化纠纷解决机制的理念与实践

改革开放以来，我国的经济社会结构和体制发生了深刻变化，社会治理体系也随之转型，由诉讼与非诉讼机制构成的多元化纠纷解决机制成为社会治理的应然选择。世纪之交，国家将综合治理确立为社会治理的基本战略方针；2006年党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，清晰地勾画出多元化纠纷解决机制的发展蓝图；十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，正式将多元化纠纷解决机制确立为法治建设的目标。2015年10月，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，指出完善矛盾纠纷多元化解机制，对于保障群众合法权益、促进社会公平正义具有重要意义。

进入新世纪以后，人民法院适时调整司法政策，逐步成为推动多元化纠纷解决机制发展的核心力量。2002年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，推动人民调解走向复兴。最高人民法院从2004年开始，连续三个司法改革五年纲要都将促进多元化纠纷解决机制作为重要目标，建立了一批试点和示范法院，推动了一系列重要的创新。同时注重与各相关行政部门和社会组织协作，制定发布了《关于健全诉讼与非诉讼衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（2009年），同16家单位共同签署《关于深入推进矛盾纠纷大调解的指导意见》（2011年），并通过与相关部门会签协议等方式推动专业性、行业性调解的发展。2015年4月9日，最高人民法院在四川眉山召开“全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会”，将这一工作推上新的阶段。与此同时，各地各级人民法院通过实践创新在本地多元化纠纷解决机制的发展中发挥了引领作用：支持人民调解和仲裁、对调解协议进行司法确认、法官进入基层社区，指导、培训基层人民调解，建设诉调对接平台，引入社会力量参与法院诉前调解、特邀调解、协助调解，引导当事人以非诉讼方式解决纠纷等。

我国法院有关多元化纠纷解决机制的实践显示出以下特点：

首先，适应了社会转型期社会治理的客观需求。该机制是法院针对转型期社会利益冲突的复杂性、当事人选择的多样性、经济社会发展及文化的差异性以及司法诉讼及治理体系存在的问题，通过“摸着石头过河”、因地制宜、不断探索而形成的实践创新。

其次，显示出鲜明的中国特色。我国现有立法难以在短期内推动多元化纠纷解决机制的创新发展和顶层设计，各相关部门利益纠结掣肘，非诉讼机制能力和作用有限，社会缺失诚信、自律、协商、理性的解纷文化，法律职业对调解的认同和参与程度低，而人民司法则以便利和低成本为特点，在这种背景下，非诉讼机制不能充分替代分流诉讼，各种纠纷持续向法院集中。法院在多元化纠纷解决机制建构发展中的引领作用，不仅仅是为了缓解法院的诉讼压力，更重要的是弥补制度短板，支持非诉讼机制的发展，其结果则是造福于社会，使民众和当事人获益，促进社会的可持续发展和善治。

最后，回应了世界司法改革的潮流，符合司法规律。20世纪后期，世界各国以“接近司法/正义”（Access to Justice）为口号的民事司法改革，一方面通过非诉讼机制（ADR）对诉讼进行分流减量，缓解司法压力，提高司法效率，克服司法资源短缺的困境；另一方面，通过司法的社会化，强化社会纠纷解决的能力，使公民有机会获得具体而符合实际的正义，即及时、便捷、经济、平和地解决纠纷的权利，通过ADR克服诉讼的固有弊端，寻求更圆满的解纷结果。法院作为“司法的多元化通道体系”（multi- door system of justice），承担起了对ADR的促进和制约功能，由此也导致了司法功能的扩大或转变。随着ADR的优势日益被实践证实，很多国家已经将调解设置为法定必经程序（强制调解），将ADR推广到刑事和行政领域，并创建了各种新型机制，如监察专员制度和救助基金等。我国法院有关多元化纠纷解决机制的政策和实践，既符合我国的现实需要，同时也顺应了当代世界善治之大势。