联合国70年：成就与挑战（2）

联合国处在国际秩序变化的十字路口

联合国面临着来自权力结构的挑战。表现为：一是霸权结构对联合国的影响。霸权与制度实际上有两面性，一方面是霸权在建立和维持制度方面的巨大作用，另一方面霸权并不总是遵守制度，霸权关注的是霸权结构的稳定，而不是和平，这样维护霸权体系与维护联合国制度的有效性并不是一回事。美国在冷战后对联合国的工具理性态度越来越明显，对其有用则强化，对其不利则弃之如敝履。而且美国凭借自己的巨大实力，不断在联合国的改革上做文章，从机构改革到会费问题，从联合国的规范到秘书长人选，都显示出联合国所承受的来自霸权结构的巨大压力。二是广大发展中国家、新兴国家的崛起对安理会的构成形成挑战。二十世纪五六十年代，广大发展中国家摆脱了殖民主义统治，加入联合国，成为一支举足轻重的政治力量。现在发展中国家和新兴国家之所以没联合起来争取更大权益，挑战联合国体系，一是因为霸权结构的存在，二是它们认为接受联合国规范符合自己的国家利益，三是它们内部在名额分配上也难以形成一致。因此安理会如何既反映大国权力分配又能保证效率和具代表性是一大难题。

非国家行为体的扩张与全球治理问题，是联合国面临的另一挑战。当前国际社会的一个突出特征是国际体系进程复杂化程度加大。各种各样的非国家行为体数目剧增，互动频度加大，其涉入的领域和施加影响的方式五花八门，可以说联合国的领域里都能看到非国家行为体的影子。它们参与议程设定、政策制定和政策实施。而在国际非政府组织中，也存在着大量有威胁的组织，如恐怖主义组织、贩毒组织、黑社会组织网络、武器走私团伙等，它们造成的非传统安全已日益突破国界的限制成为全球公共问题。这样，全球公共问题既可能是公益问题，例如和平的维持以及全球福利的提高等，也可能是公害问题，例如生态危机和环境污染；它们既有政治安全领域的议题，例如裁军与安全，也有非政治领域的议题，例如生态与环保。非国家行为体的扩张和全球治理的需要都对国家主权概念提出了挑战，而传统的主权观正是联合国成立的基础。联合国如何在坚持政府间国际组织的性质为会员国服务的宗旨以及倾听良性非国家行为体的意见和呼声方面寻求平衡，是一个挑战。

联合国所面临的最深层次的挑战来自修改联合国宪章的声音。70年来，联合国宪章有过几次小的修改，主要是关于增加安理会非常任理事国和经社理事会理事国数目等非实质性问题。冷战结束后，对联合国改革的呼声既有技术性的，也有根本性的观念和规范的变革诉求。

联合国宪章是指导当代国际关系的基本准则，其内涵的国际规范是国际秩序的基石，但进入21世纪以来，人道主义干涉和保护的责任的理念不断被一些西方大国提倡，构成了对宪章的严峻挑战，虽然这些理念的含义并没有权威的界定。2009年联合国秘书长潘基文在第63届联大做的《履行保护的责任》的报告，提出了“保护的责任”的三大支柱，即“国家保护的责任”“国际援助和能力建设”“及时果断的反应”，并认为“将保护的责任的构想付诸实施的时机已经成熟”。

但是，保护的责任无论从政治上、法律上，还是程序上都远未达成一致，其从区域理念一路走来，努力普及、扩散、上升，力图成为世界层面的新规范，有着很强的生命力，反映了人类的理想和现实关切，尤其是世界政治从权力政治到权利政治演变的大趋势。但是要在安理会甚至联合国内达成共识，并使其具有可操作性，并不是一朝一夕的事情。

姑且不论保护的责任所诉诸的目标要求能否实现，一旦保护的责任成为新的国际规范，必将对国家行为产生深远影响，也将对联合国合法性和有效性形成严峻的考验。