江治强：我国养老服务发展的成就、问题与政策选择

我国人口老龄化不断提速，养老服务已经成为老龄化社会的基础性公共服务。“十二五”时期，我国养老服务取得了显著成就，养老服务的体系框架、目标和任务逐步清晰，服务水平有了较大改善。“十三五”时期既是中国老年人口达到峰值的平台期，也是应对老龄化的重要窗口期。在这样一个关键时点，必须认真检省问题，并以前瞻性视角探寻未来养老服务发展的可行路径。

一、值得肯定的成就

站在“十二五”收官之际，与前一个五年相比，中国养老服务事业的改革与发展成就是显著的。主要有以下几个方面：

（一）养老服务机构和设施数量大幅增加。民政统计数据显示，2010年提供住宿的社会服务机构有3.88万家、床位数320.8万张，每千名老人床位数17.8张；到2015年9月，上述指标数量扩张的幅度较大，分别达到4.67万家、654.9万张、32.3张。从中央到地方用于养老机构、设施建设的财政投入持续增加，公办养老机构、各类养老服务设施数量大增。同时，在养老服务机构建设中，社会资本渐趋活跃，目前社会办养老机构达到了1.37万家，对机构增长的贡献不断增大。

（二）养老服务政策蓄势连发。2013年《老年人权益保障法》的修订将长期以来对养老服务发展中形成的共识和实践探索上升到了法律，使得这部法律成为养老服务发展的重要制度基础。与此同时，各级政府和相关职能部门推出了一系列务实政策和改革举措。既涉及养老机构的设立、公办养老机构的改革，也涉及养老服务业综合改革与发展以及鼓励和引导社会参与等各个方面。这五年养老服务政策出台的密度之大、措施之实可谓前所未有。

（三）各方共担的责任框架基本形成。厘清政府、市场、社会和家庭的责任关系是养老服务发展的基本前提。经过多年的探索，我们已经意识到，政府在养老服务发展中肩负责任，是因为政府是公共权力的代表，市场则是现阶段实现社会资源高效配置的核心机制，而社会和家庭显然不能置身事外。因此由谁来提供、提供哪些养老服务绝对不能“一刀切”。养老服务说到底是由政府、市场、社会和家庭共同参与的一项事业。与21世纪头五年“养老服务社会化”的理念相比，“十二五”时期对于各方责任的认识显然有了质的飞跃，政府清晰地认识到自己的责任边界，形成了较为明确的各方责任架构。

（四）社会投资由普遍观望转向有效行动。与上个五年相比，目前社会资本普遍看好养老服务领域的高额回报，社会资本在养老服务领域中的投资不断增加，老年消费市场已经基本形成，同时以养老地产为龙头、以老年产品和老年服务为主线的养老投资结构愈趋明显。

（五）养老服务发展路线图更加清晰。早在“十一五”时期，基于中国的传统文化，主张养老要立足于居家的观点就一直占据主流话语地位，但在家庭的保障功能不断降低，老龄化率在加速提高的形势下，仅靠居家还远远不够。“十二五”时期养老服务发展的一项突出成就，就是进一步拓展了居家养老的内涵，提出建立“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系的目标。这一体系的完整表述被写入了新修订的《老年人权益保障法》，并以国务院文件（国发〔2013〕35号）形式列为养老服务2020年的发展目标。以此纲要为指导，养老服务当前需要发展的重点领域以及与此相适应的政策措施变得更加明确和有针对性，制约养老服务发展的融资、用地等“冰山”随着政策的升温也在加速解冻。

总的来看，经过“十二五”接续探索，中国养老服务事业发展的目标定位更为明确、政策导向更加清晰、服务体系不断完善，从而使中国应对未来深度老龄化下的养老服务问题筑牢了基础。