江治强：我国养老服务发展的成就、问题与政策选择（3）

三、未来的路径选择

问题讨论到这里，养老服务发展下一步的对策和路径自然是明确的。不妨重点考虑从以下几个方面进行调整。

（一）公办养老机构的功能要精准定位。应该明确，在市场经济条件下，养老服务不可能采用财政付费、免费供应的体制，市场供给应该是养老服务的主流。现阶段，要进一步精准定位公立养老机构的功能：一是在“为谁服务”上，公立养老机构尤其是公建公营的养老机构应当瞄准贫困无依的老年人。二是在“服务什么”上，公立养老机构应向社会提供民办养老机构不愿或不能提供的服务，比如，社会亟需而供给不足的护理型养老服务。养老服务发展到今天，在贫困老年人的托底性养老方面，公办机构定位明确，而且制度安排也相对成熟。问题主要出在向社会开放服务方面，公办养老机构多数存在错位，服务不为社会所急需，床位空置率高，资源浪费严重。公办养老机构应该充分利用低成本优势，把服务定位在风险大、技术要求高的服务项目上，从而有效地弥补市场供给不足或市场失灵。

（二）务实推进医养结合型养老服务发展。近期，国务院办公厅转发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，第一次从国家层面对促进养老与医疗结合发展做出明确部署。《意见》提出的目标及重点任务是原则性、指引性的，要使之真正落地，应当坚持分类指导的原则进一步细化措施。对于体制内的养老机构与医疗机构，可以运用行政机制，通过规划安排、资金投入以及管理体制的改革等途径，有可能“强力”实现养老与医疗的“联姻”。对于一方为公立性质，或双方均为民办性质，如何实现协同、合作，应该是制订细化措施的重点，难度也最大。必须以需求为导向，从许可审批、政府补贴、金融支持、用地指标等制约社会力量提供医养结合养老服务等方面，加强相关职能部门沟通协调，不断推出有“含金量”的政策措施。与此同时，政府应树立成功典型、提供学习范例，以此引导社会投资，扩大医养结合型养老服务的供给。

（三）顶层设计要增强体系性。养老服务是关涉多领域的一项社会事业，决定了我们需要一个系统完整的服务体系。养老政策一定要系统化设计，既要从阶段性国情出发，又要跟上人口老龄化的形势，为养老事业的发展提供良好制度环境。以系统性思维增强养老服务政策设计的科学性，必须从政策出台时，就要进行系统和长远的规划和设计。进入“十二五”，养老服务发展的指针逐渐明晰，就是按照新修订的《老年人权益保障法》，围绕“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”的总体框架，以填补政策上的空白和短板、满足社会需求为着眼点，着力于完善法规、创设政策和创新各项措施，以多层次制度建设来系统地回答政府责任如何落实、社会力量如何发动、养老机构如何监管、人才队伍如何培育等相关具体问题。养老领域改革要摆到国家改革总体战略，与社会保障改革、医疗改革、人口政策、产业政策相协调；更加重视顶层设计，逐步使养老服务领域内法律、法规、规范性文件和政策措施在纵向上相连贯、横向上相协调，逐步地打造一个脉络清晰、内容完整的有机体系。

（四）推行养老服务绩效评估制度。养老服务政策要增强执行力，推行绩效评估是一项必要措施。只有建立评估制度，才能在不同层级政府和职能部门之间传递压力、激发动力，也才能建立有效问责机制。在实践中，养老服务绩效评估还仅局限于个别地区，评估指标和方法简单粗放，评估主体和客体的界限不清。下一步要从国家层面提出统一要求，将绩效评估作为养老服务发展的规定内容，与各类政策、规划的落实一并要求；要加快研究提出科学的评价指标体系，同时建立评估实施主体跨部门跨区域确定、评估客体随机抽取的办法，并探索引入第三方评估，通过破除体制内封闭性评估的传统做法，增强评估工作的公正性和透明性。需要强调，绩效评估的开展一定要改变只对上负责，而忽视社会成员获得感的倾向，加大顾客满意度在评估中的权重，切实避免养老服务绩效评估流于形式。 

（作者系民政部政研中心二室主任、副研究员）