易丽丽：人才引进需克服政策“虚设”的尴尬（2）

精细化签证类别，形成“漏斗型”人才筛选机制。2013年发布的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，普通签证类别由8类调整为12类，其中人才签证（Ｒ字签证）是专为引进海外高层次人才工作需要而增设的签证类别。在实践中，人才签证范围较窄，符合条件的外国人才很少。

2002年，国办出台《关于为外籍高层次人才和投资者提供入境及居留便利的规定》提出，需多次临时入境的外籍人士，可办理2—5年多次入境有效、每次停留不超过1年的F字（访问类）签证；需在中国工作并长期居留的外籍人士，可办理2—5年有效的外国人居留证件以及相同期限的多次返回Z字（工作类）签证。调研中了解到，居留许可年限问题在办理中自由裁量权较大，获得工作签证的外国人才，必须每年重新办理签证，外国专家的居留年限是两年。为了便于人才出入境需私下沟通协调批准三年期限，协调成本高且效率低。

美国移民制度的核心签证制度充分反映其根据经济社会发展需求，选择其最需要的各类外籍人才的特点。美国签证分非移民类和移民类两大类，非移民签证25个系列、89个具体类别，其中人才类非移民签证包括O1签证（发给杰出的外国人才）、L1签证（发给跨国公司内部调派人才）、P1签证（发给知名的外籍运动员、演艺人员）、H系列（发给赴美临时工作或实习的外国人，其中的H1B签证针对高层次专业人才）；移民类签证中的职业移民类直接瞄准外籍人才，取得移民签证是获得绿卡的前提，绿卡持有者可以永久居留。按人才的层次不同，获得绿卡的等候时间也不同。EB－1签证瞄准杰出人才，包括三大类：一类是在科学艺术、教育、商务或体育方面具有非凡特殊才能、在国内外赢得持久声誉的外国人才；二类是在国际上某一学术领域声名显著的杰出外国教授和研究人员；三类是某些跨国公司的执行官或经理，EB－1签证基本不用排期，优先获得绿卡。EB－2签证瞄准具有高等学位或特殊才能的外国人才，EB－3签证瞄准专业人员、美国境内稀缺技术工人和其他非技术性稀缺工人。EB－2和EB－3基本等候排期三年以上。美国精细化的一系列签证种类，从入境、签证、居留、绿卡、入籍有机衔接，像“漏斗”一样筛选美国需要的人才。建议我国在工作签证和人才签证下逐步增设细分签证具体类别，对应差异化政策服务不同层次的人才出入境，区分不同层次人才永久居留申请情形，逐步建立引才和投资导向的基于精细化签证管理的移民制度框架。

整合职能，建立权责统一、运转高效的部门协作机制。具有国际竞争力的人才制度优势必须放在全球范围内进行比较。外国人才引进需要各部门协同形成合力，目前，外国人就业证归人社部审批，外国专家证归外专局审批，外国人就业许可证归行业主管部门审批，居留证归公安部审批，外国人才引进事务涉及组织部、外交部、公安部、科技部、人力资源与社会保障部、教育部等，建议首先整合外国人就业和外国专家管理职能，抓紧理顺涉及外国人才引进事务的部门职责、建立权责清单，实现服务与管理并重。学习借鉴发达国家移民事务由一个政府部门统一管理的思路，从国家利益和市场需求出发，整合建立级别较高、职责更明确的服务引才的移民管理政府机构，负责移民（技术和投资移民）规划、实施、管理和评估。