易丽丽：人才引进需克服政策“虚设”的尴尬

2016年2月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，该意见是中国‘绿卡’政策又一次改革创新，其改革完善的内容包括进一步放宽外国人永久居留申请条件，畅通外国人工作居留向永久居留转换机制，为外籍突出贡献人员申请永久居留提供便利，明确和落实外国人永久居留资格国民待遇等。这一政策的出台，意味着我国对外开放进入新阶段，着眼于人，着力于人，对人才全面开放。

2003年《中央中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出“按照国际惯例和市场规则，抓紧制定投资移民法、技术移民法和海外高级人才聘用管理办法，对引进的海外高级人才实行在华长期居留或永久居留制度”。10多年过去了，投资移民法、技术移民法因种种原因搁浅，中国相比发达国家吸引外国人才的移民政策差距进一步扩大，“人才赤字”状况并没有改变。2004年《外国人在中国永久居留审批办法》发布施行，中国“绿卡”政策正式建立，但10多年过去了，“绿卡”发出的数量不足1万张，而美国过去5年，525万移民获得绿卡。我国发出去的这些绿卡超过半数发放给回国探亲的华人，基本上没有起到吸引人才的作用。

增强政策整体性和权威性，推进吸引外国人才的法治化。1983年《中共中央、国务院关于引进国外智力以利四化建设的决定》是改革开放以来最高规格的引进国外人才的文件，引领了改革开放30多年的引智工作。在这30多年中，中组部、外交部、公安部、财政部、教育部、国家外专局、国家税务总局等相关部门单独或联合出台了一些管理办法、规定等，形成了问题应对临时化、碎片化、规格层次低的政策现状，政策制定缺乏战略性和前瞻性，执行效果也大打折扣。例如2012年出台的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，共有高达25个部门会签，但与此同时，却出现了一些职能部门及服务行业单位不认可或不认识“绿卡”，导致政策“虚设”的尴尬。这些不成系统、碎片化的政府内部文件替代不了法律的权威、公开和公正。推进人才对外开放，吸引外国人才，需要整体性的政策设计，完善并落实配套政策。更进一步，需要以稳定透明的法律制度吸引和保障外国人才。同时，及时修订《外国人在中国永久居留审批管理办法》和《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》。尽快出台《外国人永久居留管理条例》《外国人在中国工作管理条例》。探索《技术和投资移民法》并适时进入立法程序。

需求导向、市场检验，充分发挥政府和市场的作用。国家“千人计划”自2008年实施以来，已分12批引进5265名海外高层次人才，引进的海外高层次人才在各自领域作出了显著成绩，已成为具有国际影响力的国家引才聚才品牌。在“千人计划”的带动下，各省区市先后实施地方引才计划。

虽然多层次引才计划推动，但由行政方式配置人才资源，难免供不应求和供求不对应。调研中，有的地方和企业反映需要的外国人才难以拿到工作签证，出入境不方便，如某地级市外办要求外籍人才首次来华需办理旅游签证，再出境，然后办理工作签证。同时，由行政化方式认定人才，导致用人单位需要的人才引不进来。例如某省部级事业单位曾想引进一位所长，专业在该领域数一数二，但因为他没有管理岗位的积累，未做过处长、研究室主任等，只能从所长助理岗位干起，最后没能引进来。供求不对应源于企业、高校、科研机构等用人单位评价人才没有充分的权限。在集中力量办大事制度优势的基础上，如何发挥市场在人才资源配置中的决定性作用有待制度设计。

在人才引进方面，美国充分发挥市场作用，就业市场是检验外国人才的试金石。美国临时技术劳工计划与永久性移民人才吸引一起构成了人才吸引中的双轨机制。美国临时劳工计划中的H1B签证是吸引具有突出才能的外籍人才，持此签证允许在美国工作最长不超过6年的时间，H1B签证必须首先由雇主向移民局提出非移民签证持有人工作许可申请并缴纳费用，外籍技术人才能否进入美国就业，其决定权在于美国的企业、高校、科研机构和NGO等用人主体。H1B三年工作签证到期未获得续聘或没找到下家就打道回府，工作签证续签后可以再待三年，六年后，持续创造价值和专业突出的外籍人才留下来转为永久居民并入籍。我国人才引进需充分发挥市场对人才资源配置的决定性作用，逐步采纳市场化的认定方式，只要外籍人才符合所需专业、工资性年收入和年缴纳个人所得税达到一定标准，被具备资格条件范围的企业、事业单位、社会组织雇用，就应该被认定为人才，在入境、签证、工作居留、永久居留等方面享受行政主导中认定人才的同等待遇。