井敏：如何激发社会资本参与PPP模式的热情（2）

这也是被称为我国第一个真正意义上的PPP项目（泉州刺桐）大桥给我们的警示。泉州刺桐大桥采用的是PPP的典型模式即BOT方式建设，由名流公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按60∶40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”，名流公司拥有30年（含建设期）经营权（至2025年），期满后全部无偿移交给国家。自1996年底投入经营后，车辆通行费稳步增长，至2001年已上升至4700万元，2006年更达到8100万元。不过，2006年后，随着平行于刺桐大桥的过江大桥达到了七座，且都是免费的，刺桐大桥的经营就开始走下坡，至2013年通车费用已降至4200万元。之后刺桐大桥的经营就陷入了尴尬境地：继续收费，不仅越来越无费可收，而且也引起当地公众的不满；停止收费，政府又不愿回购，公司的投资和收益将遭受重创。一时间这个曾经被认为我国PPP模式成功典范的项目却成了运营失败的典型案例。虽然最终该项目还是被移交给了政府并从2016年开始停止收费，但这个项目带给我们的反思却是深刻的。倘若刺桐大桥项目在签约之初就设计有动态谈判机制，这个项目后期运营所出现的种种变化就不至于出现这么多的争议和困难了。

政府要有契约精神。我国社会资本参与PPP项目的热情不高，还有一个重要原因，就是对政府的信任度不够。一个十几二十几年的合作项目要历经数位地方主政者，而现实中某些地方政府常常是“新官不理旧官账”，一旦政府换人，就可能会使原有PPP项目出现变故，这也是导致社会资本参与PPP项目热情不高的重要原因。而要破解这一疑虑，就必须建立政府的契约精神。

所谓“契约精神”，简单说就是一种自由、平等、守信的品格。具体到PPP项目中，所谓“自由”就是指政府和社会资本是否采用PPP模式合作提供某种公共服务，是双方自主选择的结果，即社会资本参与某一个PPP项目是基于其对风险、盈利机会等评估后的自主选择，而政府选择某一社会资本作为合作伙伴也是基于其对服务、效率以及成本等评估后的自主选择，无论是政府对社会资本还是社会资本对政府都没有任何强制性权力。所谓“平等”就是指政府和社会资本在PPP模式中是平等的合作伙伴关系。二者之间既不是雇佣关系，更不是科层制中领导与被领导关系，以及基于这种关系而产生的命令和服从关系。所谓“守信”就是指政府和社会资本都要严格遵循合同规定，要像敬畏法律一样敬畏合同。项目如何实施、政府对项目的绩效评价体系以及具体指标、监管权限、社会资本的参与模式、获利方式、特殊情况下的再谈判机制等等，都需要在合同中尽可能详细约定，任何一方都不能在不征求和取得另一方同意的前提下，单方面修改或终止合同。契约精神对政府和社会资本的要求是一样的，但基于政府与社会资本之间的关系，即政府由于拥有公共权力并占有大量的公共资源，相较于社会资本而言具有天然优势，因此契约精神对政府的要求就更为迫切也至关重要。而这种精神对于一个更擅长于以权力而发号施令的政府而言，无疑也是一个更大的挑战。