“做蛋糕”与“分蛋糕”（3）

社保全覆盖与有效控制支出

孙守纪

社会保障是现代国家的一项重要社会经济制度，是社会进步和文明的重要标志。近年来，福利制度和债务危机的关系引起了社会各界的广泛关注。2013年7月，美国底特律市宣布破产，这是美国迄今为止规模最大的城市破产案。虽然导致破产的原因众多，但是该市公务员养老医疗福利计划产生的巨额债务无疑是最重要的原因之一。

完善社会保障制度的过程中，既要考虑民众的社会保障需求，也要考虑国家经济发展的承受能力，避免社会保障制度过度福利化。

缴费型社会保障计划和非缴费型社会保障计划，两者既要严格区分又要相互配合。比如，社会保险是典型的缴费型计划，而社会救助、社会福利是典型的非缴费型计划。在享受待遇的资格标准上，非缴费型计划无需缴费，符合一定标准即可享受；而缴费型计划只有符合一定缴费标准，才能享受。在资金来源上，非缴费型计划主要来自政府一般税收，而缴费型保险计划主要来自私人部门缴费。在功能上，非缴费型社会保障计划更加注重贫困救济和收入再分配；缴费型社会保险更注重稳定收入、平滑消费。只有分清非缴费型社会保障计划和缴费型社会保险计划功能和性质，在制度设计上合理搭配，在管理运营上相互协调，在参数设置上相互补充，才能在实现社会保障全覆盖的同时，有效控制财政支出规模。

原则上，社会保险计划可以实现完全由私人部门融资，政府只负责运营管理而不提供融资，这是英美等国的情况。但是，当社保基金出现收不抵支时，政府可以提供补贴，实现三方融资（雇主、雇员和政府）。三方融资意味着三方共同负担基金支出，共同应对人口老龄化带来的冲击，共同承担改革成本。这就是政府“花钱买机制”，政府通过“融资”实现建立有效的三方协商“机制”，这是北欧各国的情况。最糟糕的是，虽然政府提供补贴，实现了三方融资，但却没有建立有效的三方协商机制。特殊利益群体等强势部门只能“同甘”，不能“共苦”，导致政府陷入财政补贴的无底洞，福利制度岌岌可危，这是希腊、法国的情况。

正确全面理解公平问题，要注意区分精算公平和再分配公平。例如，增强养老金的公平性并不是要求养老金绝对平均，而是强调制度公平和规则公平，在科学设计的基础上实现精算公平和再分配公平。精算公平要求加强缴费和待遇之间的联系。再分配公平强调减少贫困，缩小收入差距，实现社会和谐。相对而言，社会保险计划侧重精算公平，而非缴费型计划侧重再分配公平。与此同时，增强公平性，要和发展多层次社会保障制度结合起来。

增加社会保障支出总额的同时更应该侧重调整结构，侧重向中低收入人群倾斜。以爆发债务危机的希腊为例。希腊的养老金支出高于欧盟国家平均值，但这些支出并没有支付给最需要帮助的人群，再分配效果和减贫效果并不显著。2002年希腊老年贫困率为25%，远高于欧盟15国的9%。一般而言，由于社保制度存在再分配效应，老年贫困率要低于一般人群，希腊却与此相反。希腊一般人群贫困率12%，欧盟15国一般人群贫困率为10%。这种反差的根本原因是社会保障制度设计不合理，政府补贴大都流向了具有较大话语权和较强议价能力的阶层。公务员和律师等专业人士领取的养老金中，75%来自政府财政补贴，而私人部门雇员享受的补贴不到20%。由此可见，虽然总支出水平提高了，但是不完善的社保制度使得特殊利益群体享受更多补贴，因此无法实现收入再分配和减贫的目的。

（作者单位为对外经济贸易大学保险学院）