立法工作培训感悟（2）

培训的启示

根据新修改的立法法第72条规定，云南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2015年11月26日决定依法授权文山壮族苗族自治州和昭通、曲靖、玉溪、保山、丽江及临沧等七市人民代表大会及其常务委员会自2016年3月1日起制定地方性法规。由此，文山成为全省八个民族自治州唯一获得行使地方性法规立法权的自治州。这样一来，文山州不仅具有自治州民族立法权，还可以行使地方立法权，同时获得了两份立法权（简称：双立法权）；也就是说从2016年3月1日起，文山州人民代表大会及其常务委员会不但有权制定自治州条例和单行条例，而且还有权制定地方性法规。文山在今后的立法工作中，将坚持以民族立法为主，地方立法为辅的原则。那么这两个立法权的定义与程序有何区别？概括起来主要有两个方面：

首先，自治地方法规与地方性法规的定义与区别

（一）自治地方法规：它是指民族自治地方的人民代表大会依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济和文化的特点所制定的自治条例和单行条例。

(二)地方性法规：它指的又是地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布在本行政区域范围内实施的规范性文件。

（三）文山州制定的自治州自治条例和单行条例属于自治地方法规之列；但又与一般的地方法性法规有五点区别。

一是立法权限有区别：法律具体规定了省、直辖市等权力机关可以根据本行政区域的情况和实际需要制定颁布地方性法规，但有一个前提条件即不得和国家宪法、法律、政策相抵触，也就是说地方性法规无变通权。而法律则明确规定了对自治地方制定自治条例和单行条例没有预设这个前提条件，也就是说可以根据自治地方实际需要行使变通权。

二是立法的范围有区别：地方性法规仅限于新修改的立法权授权的范围即对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规；这个地方性法规立法不能变通，只能对上位法进行补充规定及细化。而自治地方法规立法的内容广泛，涉及政治、经济、文化等各个方面；尤其是这个自治地方性立法可以（根据自治地方的实际需要报经上级党委及人大审批后）对国家有关法律的规定进行变通。

三是产生的方式有区别：地方性法规立法权仅在自治州人民代表大会及其常务委员会，经省人大常委会授权即可行使。而自治地方法规立法的直接目的是为了使自治地方更好地行使自治权，更好地实施民族区域制度，立法权只属于自治州人民代表大会。

四是批准的程序有区别：地方性法规只要经本级人民代表大会或其常务委员会通过，经省人大常委会批准即可生效。而自治地方法规却需要上报省委及省人大常委会等权力机关批准后才可生效。

其次，文山州制定自治地方性法规和地方性法规的程序。

1988年，文山壮族苗族自治州第八届人民代表代会根据《宪法》和《民族区域自治法》规定，制定了《文山壮族苗族自治州自治条例》。从**年至今，文山先后新制定了《森林和野生动物类型自然保护区管理条例》及《农权产权抵押贷款条例》等18部单行条例。在制定这些条例中，始终坚持严格的工作程序、党内报批程序和法定程序。以上条例的有效制定，不仅为文山的立法探索了成功的方法和途径；而且还为管理、保护及开发和利用资源提供了法制保障。从而全面助推了全州产业发展、景区提升、生态保护、文化和社会事业的有效管控。与此同时，还在**年，为便于在制定条例和修订条例时更好地遵守相关程序，并总结文山州二十多年来特别是州十二届人大常委会以来制定和修订条例的成功经验，州人大常委会在州委的坚强领导下，制定了《文山壮族苗族自治州人民代表大会常务委员会制定条例起草办法》。该办法规范了条例制定过程中的立法项目征集、规划及计划编制、工作程序、党内报批程序和法定程序以及绩效评估等工作，实现了立法工作程序公开和民主化。

文山州人大常委会从2016年起，根据新修订的立法法制定地方性法规，将继续坚持向州委报批程序，做到立法规划及计划项目向州委报告，立法草案相对成熟报州委审定，切实严格法定程序。州委审定法规草案批转州人大常委会后，依法提请州人大常委会审议通过并上报省人大常委会审议批准并公布实施。