刘勇：谋篇布局“十三五” 治国理政新实践

刘勇 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第一研究室主任、研究员

完整报告：http://www.71.cn/2016/0529/892254.shtml

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精彩观点：顶层设计——“金山银山”三阶段

今天我主要讲两个内容。第一，简要介绍一下“十三五”规划纲要，从文件起草的角度给大家讲讲“十三五”时期为什么要这么谋篇布局。第二，五大理念既是五大理念又是五大任务。

一、“十三五”规划纲要如何谋篇布局？

“十三五”规划和此前所有规划完全不一样。原来的规划是条块分割，比如工业怎么发展，农业怎么发展，各个地区怎么发展。“十三五”规划就不一样了，它把条条块块全部打散，是理念引导，这是在结构上的一个非常大的特点。

按照一般规划，第一，要确定目标。第二，要有实现目标的路径。目标确立之后，是直走，还是弯走？第三，为了实现那个目标，要采取什么措施？措施就是工具，比如你是驾车，是坐飞机，还是乘船？第四，确定内容。你开这个车，车上装的是什么货？坐轮船，轮船载的是什么东西？形象地说，所谓的规划无非就包括这几个方面。

“十三五”规划和原来完全不一样，打破条块分割，完全是按照理念来构思的，具体来说有这么几个特点。

（一）“十三五”规划的特点

第一，目标非常明确。

“十三五”规划的目标就是到2020年全面建成小康社会。当然，这个目标不是凭空而来的，而是继承了邓小平同志的“三步走”战略。习总书记这一届领导集体上来以后，提出“两个一百年”的奋斗目标，其中，第一个“一百年”的奋斗目标是到中国共产党成立一百年时，全面建成小康社会；第二个“一百年”的奋斗目标是在中华人民共和国成立一百年时，建成社会主义现代化国家。这个目标在2016年两会上通过以后，具有十分强烈的现实意义，为什么？这个目标和我们的现实结合得非常紧密。为什么必须实现全面小康这个目标？因为如果不实现全面小康，很可能就会掉入中等收入陷阱，这个目标实际上就是要克服中等收入陷阱对我们的影响，从而走向高等收入国家，这是我们近五年要实现的。

在整个“十三五”规划制定过程中，包括这个规划经两会批准以后，大家都还没有意识到问题的现实、重要。我们的目标不光明确，更具有强烈的现实意义。无论如何，我们一定要实现全面小康社会的目标，避免掉入中等收入陷阱，走向高等收入国家行列。也就是到2020年，只要这五年实现6.5%的增长目标，我们就能跨入高等收入国家的最低门槛，进入高等收入国家行列。

在“十三五”规划中，GDP的年增长目标是7.0%-6.5%，其中6.5%是底线。2016年两会结束以后，李克强总理在记者招待会上一再强调，我们有能力保障实现这个区间的增长，特别是6.5%这个底线不能突破，现在是6.7%，还在这个范围内。因为一旦突破这个底线，建成全面小康社会的目标、整个现代化建设就有可能不能实现，就有可能掉入中等收入陷阱，无法进入高等收入国家行列。2016年第一季度的数据是可喜的，但整体还是在下滑，这是一个大的背景。数据中包含很多具体指标，包括效益指标、结构指标等都在优化，虽然预示着未来的经济稳定，但还是令人担忧的。李克强总理在记者招待会上说得很清楚，如果出现经济触底行为，我们有创新手段来保证6.5%以上的增长目标，这个决心是下得很大的。所以，这个目标和其他的比起来还是非常强烈、非常具体、非常有紧迫感和明确的。

第二，思路新颖。

从“一五”时期到“十二五”时期，我们做了这么多五年规划，可以说，五年规划已成为中国的发展模式之一，也是中国的一个发展特点。现在一些西方发达国家，比如美国、日本等都在向我们学习。他们说，你们改革开放取得了巨大成就，一方面是地方政府的竞争，另一方面，五年规划可能也起到了很好的作用。

“十三五”规划的思路新颖在哪里？在于指导思想。

报告中有一个指导思想，是包括五大发展理念在内的一系列理念，而指导思想的核心内容是思路。比如，四个全面是治国理念，五大发展理念是发展理念，“五位一体”是发展内容，这在指导思想里面都可以找到。目标明确了，路径是什么？不仅是五大理念，还包括三大规律的发展观、四个全面等。五大发展理念是创新发展，“五位一体”的发展强调经济、政治、文化、社会、生态的全面发展。三个规律是指未来，中国的经济发展要遵循客观规律，做到协调发展；社会发展要遵循社会规律，做到和谐、规律地发展；生态发展要注重生态保护，遵循生态规律，做到可持续发展。四个全面治国理念大家都清楚，也就是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。但核心是五大发展理念，“五位一体”的发展内容都不是空穴来风。

另外，措施是什么？实际上在“十三五”规划中已经讲得很清楚了，新常态下我们应该怎么走？要以供给侧结构改革为主线，不仅要有量的扩张，更要以质量和效益为核心。

（二）“十三五”规划纲要的基本框架

“十三五”规划纲要的基本框架，我想分三大块。第一章是一大块，最后一章是一大块，中间十八章是主体、核心，也就是五大发展理念的具体内容，所以这个结构和以前也完全不一样，十分突出创新发展理念，前面交待背景，后面提供保障，中间所有的内容都围绕着五大发展理念来展开。