冯奎：充分发挥城镇化率指标引导作用

城镇化率，一般是指一个地区城镇常住人口占该地区常住总人口的比例。城镇人口包括设区市的城市人口、镇区及镇政府所在地村委会（居委会）的人口、通过道路建筑物与镇区连接的村委会的人口。常住人口是当地的户籍人口加上外来半年以上的人口，再减去外出半年以上的人口。

户籍人口城镇化率即按户籍人口计算的城镇化率，是相对于常住人口城镇化率的概念。在我国，户籍人口城镇化率一般比常住人口城镇化率低。2015年我国城镇化率达到56.1%，但是户籍人口城镇化率仅为39.9%。

城镇化率的概念对于提升城镇化的水平与质量发挥着重要的指标导向作用。但目前，城镇化率的概念在应用中出现了一些问题，值得重视。

首先，客观性不够。统计城镇化，存在着按人口、经济区与行政区3种方式。我国是按建制设市或镇这类行政区来统计。这就导致一个情况：在行政区划调整时，可以一次性提高城镇化率。另外一些地方，在集体土地上，通过各方面努力已经达到了城镇化的标准与水平，但这类地区没有被统计成为城镇化地区，这些地方的人没有被统计成为城镇化人口。可见，以行政建制为基础来统计城镇化，存在着不真实的成分，需要具体研究。

其次，敏感性不够。在常住人口城镇化方面，对多途径城镇化的反应不敏感。如市民农庄、民宿经济等形成就地就近城镇化的模式，得不到及时反映。

在户籍人口城镇化方面，对落户意愿不强反应不敏感。国家提出提升户籍人口城镇化，是希望推动市民融入城市，变成真正的城市人。但已出现的新现象是，市民借助居住证，比较充分地享受城市的福利，同时又不愿意放弃现有户籍及其所附带的“户口红利”。

多途径城镇化以及市民融入城市正在进行，但城镇化指标反映不了出现的情况，导致指标失灵。

第三，针对性不够。指标的作用，在于能够发挥政策引导性。否则，指标设定就没有针对性意义。目前一些地方，常住人口城镇化率增长，但户籍人口城镇化率没有相应增长。例如，佛山外来人口450万，通过积分入户不足千人，主要原因在于外来人口觉得户籍在农村、享受基本公共服务在城镇化是利益最大化。可以看出，无论是常住人口城镇化率还是户籍人口城镇化率，对于佛山当地决策的导向意义都不大。

第四，连续性不够。以行政区划与建制城镇来统计的城镇化率，可以反映城镇化进程。但城镇化自身不是目的，它是通往现代化的必由之路。现代化国家，应以统一完整的居民公共服务作为目标。目前以各个城市为单元来统计城镇化率，并在此基础上制定的政策，各自为政、画地为牢的现象十分突出。

笔者针对上述情况提出一些建议：

降低对城镇化率的追求，强调城镇化质量的提升。此前，数据显示，我国城镇化率在“十一五”期间每年提高1.39个百分点，“十二五”期间平均每年提高约1.21个百分点，经历了快速上涨阶段。如果2020年城镇化比重要达到60%，未来几年该比重每年仅需要提高0.87个百分点，实现没有难度。因此，政策上不宜再强调追求城镇化率水平，而应强调追求城镇化质量的提升。

建立城镇化水平与质量的科学评价体系，推动探索多途径城镇化模式。应考虑建立统一的城镇化质量指数，考核各地的城镇化进程。该指数应反映出各地以基本公共服务提升为主要内容，覆盖人群的范围扩大情况。

发挥城镇化率对重点城镇化问题的导向作用。例如，东部一些大城市承担着促进农业转移人口落户城镇的重任，因此应重点考核其户籍城镇化率。中西部地区城市的任务是引导大量人口就近就地城镇化，因此需要重点考核其常住人口城镇化率。而对于城镇棚户区和城中村来说，则需要重点考核其基本公共服务水平。

加强对基本公共服务均等化实现形式的研究，在全国层面推进城镇化健康发展。目前以各省、各个城市来计算统计城镇化率，并不符合人口跨区域流动的现实发展状态。从未来看，应着力研究跨区域人口流动中出现的各类问题，破除体制机制障碍，在全国层面推动城镇化的健康发展。

（作者系中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长）