刘守英：善待农民地权是农地三权分置的前提

在推进农地三权分置的实践中，从各方面的反应来看，地方推进经营权流转、扩大规模经营、培育经营主体的热情很高，在扩大集体组织权力和搞活经营权上劲头很足，对于承包农户的土地权利却重视不足，甚至存在削弱和侵犯。笔者认为，正确对待和处理好承包农户的土地权利，是实施农地三权分置的前提和关键，如果处理不好，不仅会使已经明确的改革主线跑偏，还会造成农民和乡村的不稳，影响经济社会转型进程。

集体所有权是农民集体的所有权

我国农村家庭联产承包制改革实现了集体所有制下集体所有权和农户使用权的分离，在保持集体所有权的前提下，将农地使用权、收益权、转让权赋予了农户。对于这套制度安排，一直存在一种指责，认为它导致集体权力弱化甚至虚置，影响集体经济做强做大。这一指责背后的理论基础，是将集体所有权等同于集体组织支配集体土地和资产的权力。事实上，我国集体所有权的来源是农民私产的组合和农民合作以后形成的资产，是一个集体内农民土地等财产的集合，集体组织只是集体内的农民集合委托使用、管理与经营集体资产的代理人。上世纪80年代的农村改革实质上是将集体所有土地回归集体成员，确立以成员权为基础的农民集体所有制度。这一制度安排不仅得到《农村土地承包法》的法律承认，分别在第2条和第12条得到法律明确表述，农民集体所有土地按归属分别由村集体经济组织或者村民委员会、村民小组发包，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。《物权法》对农民集体所有的内涵表述得更为明确，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，并且规定，土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包、个别土地承包经营权人之间承包地的调整、土地补偿费等费用的使用、分配办法等须经本集体成员决定。

本次出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），秉承集体所有土地农户承包的传统和法律规定，坚持集体土地所有权为农民集体所有，农民集体是土地集体所有权的权利主体，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在继续重申《土地承包法》中农民集体对承包地发包、调整、监督、收回、征收补偿等各项法定权能的同时，进一步明确承包农户的土地承包权转让要经农民集体同意且只能在本集体经济组织内进行，经营权的流转须向农民集体书面备案。为防止少数人侵害农民权利，确保农民集体有效行使集体土地所有权，要求以集体经济组织民主议事机制保障集体成员的知情权、决策权、监督权。

承包权是法律赋予农民的财产权

农户取得农地的承包经营权是我国农村改革的最主要成果，是中国共产党历史上第二次给农民土地赋权，第一次是以耕者有其田的土地改革取得政权，第二次是以还权于农民的家庭承包制改革开启中国改革开放的历程。如何对待和处置农民的土地承包经营权是三权分置改革带有方向性的问题。一种观点认为，家庭联产承包制改革旨在调动农民种地积极性，主要解决集体所有下的农户土地使用权问题，三权分置改革旨在调动经营者的耕作积极性，主要解决工业化、城镇化及人地分离下的经营权问题。从两次改革要解决的阶段性问题来看，这一观点有一定道理，但从两次改革的共同性质来看是相同的，就是必须保护好农民的土地权利，前次改革以还土地使用权于农民为落脚点，此次改革是以不损害农民承包权为前提。

从法律特征来看，农民土地承包经营权的取得有其特殊性，它由农民集体以发包方式赋权给本集体成员，但这个发包主体就是农民集体自身，并且法律对发包方的行为进行了各种限制，以防止农民土地使用权的残缺，承包期限从15年到30年到“长久不变”，《物权法》对承包经营权的权利内涵予以了明确的规定，即土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。农民的土地权利通过《土地承包法》“赋予农民长期而有保障的土地使用权”而成为农民的财产权。

《意见》明确要求在实施三权分置中，要严格保护农户承包权，不仅重申集体土地承包权属于农民家庭，土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利，还强调要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。在各项权能中，除了维护法律赋予承包农户的占有、使用权，以及通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式行使承包地流转权之外，还增加了承包农户有权依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施并获得收益，以及对承包土地经营权设定抵押权、自愿有偿退出承包地，体现了“不管怎么改，不能把农民利益改少了”的原则。