邹平学：完善香港基本法实施的相关制度和机制

今年是香港回归祖国20周年。20年来，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称“香港基本法”）的实践，落实了“一国两制”的构想，明确了特区的法律地位，符合保持香港繁荣稳定的目的。然而，和任何新事物一样，香港基本法在实践的过程中必然遇到各种挑战，面临着一些新情况、新问题。5月27日，全国人大常委会委员长张德江在纪念香港基本法实施20周年座谈会上提出要“认真总结香港特别行政区基本法的实践经验”，“完善与香港特别行政区基本法实施相关的制度和机制，用实用好基本法”。完善香港基本法的实施机制，对顺利推进“一国两制”在香港的伟大实践，进一步贯彻落实香港基本法意义重大。

制度建设和法律实施的有机结合

“完善与基本法实施的相关制度和机制”这一论断的关键词包括基本法、制度和机制，显示了法律实施和制度机制运行密切相关。“一个国家，两种制度”是我国政府为实现国家和平统一而提出的基本国策，体现这一国策的制度形式就是根据宪法和基本法规定的特别行政区制度。邓小平同志曾指出：“一九九七年我们恢复行使主权之后怎么样管理香港，也就是在香港实行什么样的制度的问题。我们的‘一国两制’能不能成功，要体现在香港特别行政区基本法里，所以，这个基本法很重要。”由此可见，对香港特别行政区如何治理、实行什么样的制度实质上就是如何实施香港基本法、如何依法治港的问题，是如何运行特别行政区制度的问题。

香港基本法为我国设立的第一个特别行政区设计了一套崭新的制度和体制，即特别行政区制度。首先，这套制度机制具有宪法依据。我国《宪法》第31条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条规定，全国人大的职权之一是“决定特别行政区的设立及其制度”。按照这两条规定，以法律规定或由全国人大决定的在特别行政区内实行的制度是特别行政区制度。其次，这套制度机制的直接法律依据是香港基本法，其序言规定，“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港基本方针政策的实施。”由此可见，基本法核心内容就是规定特别行政区制度，香港基本法就是关于特别行政区制度的规范体系，其各项规定都是围绕这个核心展开，从而构成各种具体的制度和机制。再次，这套制度机制具有立法法依据。我国《立法法》第8条第3项规定，“民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度”只能以法律规定。这是在我国法律中第一次使用“特别行政区制度”这个概念，进一步明确香港基本法的核心内容是规定特别行政区制度。从“一国两制”基本方针政策到1982年宪法根据，到国家基本法律，再到国家政治制度，我们可以清晰看到，香港基本法实施的制度机制是法律实施和制度运行的有机结合。

与时俱进的重大制度实践命题

法律与制度制定以后，必然面临实施实践的挑战，需要不断完善。香港基本法是宪法性法律，特别行政区制度是国家管理层面的政治制度，都有原则性、宏观性、基础性的特点，它们在实施实践中必然会出现相关体制机制和细节程序如何完善的问题。

一是进一步完善中央管治权的具体落实。在“一国两制”下，中央与香港特别行政区的权力关系是授权与被授权的关系，而不是分权关系，在任何情况下都不允许以“高度自治”为名对抗中央的权力。“一国”是“两制”的前提和基础，维护国家主权、安全和发展利益是实行“一国两制”的最高原则，中央管治权是主权的运用，这些都必须要有一系列具体的制度机制进一步保障。例如，香港基本法第158条对解释基本法作了框架性的安排，但香港法院运用普通法方法解释基本法时，需要有进一步的明确规定来防止出现背离立法原意和侵越全国人大常委会解释权的现象。现实表明，中央对基本法的解释权，中央对行政长官发出指令权，中央听取特首述职和报告权，中央对香港特区政制发展的决定权，中央实质任命当地选举产生的行政长官人选问题，中央备案审查特区本地立法权等权力的行使方面，都需要进一步完善相关的制度机制。

二是在在行使高度自治权的过程中，香港本地相关制度机制也有完善的空间。目前，香港正处在关键的经济转型期，一些长期积累的矛盾逐步显现。这些问题反映出香港经济社会发展的阶段性特点，有其复杂的历史和社会根源，也与经济全球化背景下资本主义制度固有矛盾紧密相关。面对困难和问题，社会上出现了一些对“一国两制”和香港特别行政区基本法的模糊认识，内外有些势力也借机加劲抹黑中央政府和特别行政区政府，抹黑“一国两制”和基本法。在这种关系香港前途的重大问题上，我们一方面绝不能动摇对“一国两制”的信心，要用辩证的思维，以发展的眼光去看待香港现阶段出现的各种矛盾；另一方面，我们也要清醒看到，在行使高度自治权方面，香港特别行政区确实存在一些制度机制需要完善。例如，香港基本法第23条规定，“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”但目前，香港特别行政区的安全立法工作仍然困难重重，还未真正担负起维护国家主权、安全和发展利益的责任，应当尽快完善相关机制，切实履行基本法关于立法维护国家安全的责任，坚决遏制任何危害国家统一的行为和活动，维护特别行政区的长治久安。