曾毅：合宪性审查是一项总纲式政治改革

十九大报告明确提出到2035年基本实现国家治理体系和治理能力的现代化，并提出“用制度体系保证人民当家作主”，对此有哪些制度性的设计与保障？

围绕如何规范权力、约束权力，十九大报告作出了一系列“清单式”设计。如果不把制度性权力规范化，或者如果不对制度性权力做有效约束，人民当家作主的制度设计就不能很好地落地。规范权力和约束权力的最高法则是维护宪法权威，因此十九大报告中规定的“合宪性审查”就是规范权力、约束权力的总纲式政治改革。

从历史上看，我们的权力体制基本上是在计划经济时期建立起来的，而随着社会主义市场经济体制的推进，既有权力体制与市场经济体制之间的关系需要逐步调整。改革开放以来，我们已经进行了若干次的行政体制改革，但权力体制依然有诸多不规范之处，依然大量存在部门之间利益重叠、利益冲突的地方。为此，十九大报告列举了一系列待改革的事项，诸如科学配置党政部门及内设机构权力，赋予省级及以下政府更多自主权，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，深化事业单位改革以推进政事分开、事企分开、管办分离等。

上述每一项都值得深入讨论。比如，关于在省市县对职能相近党政机关探索合并或合署办公，在地方党政关系中，存在着大量的职能相近、利益重叠交叉甚至利益冲突的机构设置。因此，地方党政职能部门的合理化科学化改革任重道远，权力体制亟需得到规范化改革。每个领域、每个系统都有很多的环节和层次，必然制约行政效率，并极大地提升了行政成本，使得很多地方的省市财政只能是“吃饭财政”，甚至连“吃饭财政”都不能自足，不得不依靠中央财政的转移支付。

为了“把权力关进制度的笼子里”，十九大报告提出了一系列规划，比如赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限，强化监督执纪问责；在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题的力度；在国家、省、市、县全面组建监察委员会，同纪委合署办公，并制定国家监察法，用“留置”取代“两规”措施；改革审计管理体制等。

其中约束“一把手”等主要负责人的权力是重点。在上述列举的改革清单中，党组不但有用人权，还被赋予纪律处分权，党组推荐的干部当然都是主要负责人，所以加大了对主要负责人的监督；在市县党委建立的巡察制度，对象主要是县乡两级的主要领导干部；审计的一项主要任务是对“一把手”的离任审计，为了更好地发挥审计的监督作用，国家即将对现行的直属于各个行政单位的审计体制进行改革，比如实行垂直管理，新审计体制下的“离任审计”必然更加有力量；比各级监察局地位更高的监察委的设立，和同级纪委一道，必然对同级“一把手”的权力形成更多的约束和监督。此外，监察委的设立意味着，在加强对权力的约束和监督的同时，也在规范着权力，制定国家监察法，用“留置”取代纪委的“两规”措施，这是“法治中国”建设进程中的重大进步。当然，如何审慎地运用“留置权”，还需要科学地研究与探索。这是中国政治进步的一般规律，正如习近平总书记指出的，在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生。因此，国家治理必然是问题导向的。

（作者为中央党校党建部副教授）