【2017-12】马尼拉城市交通治理得失

马尼拉一般指马尼拉大都会区，位于菲律宾北部最大岛屿吕宋岛的西南岸，毗邻马尼拉湾，由17个城市和马尼拉、奎松、卡洛奥坎、帕萨伊等4市直辖市组成马尼拉大都会地区，也称为马尼拉国家首都区。目前，马尼拉市约有2000万人生活在都市区域内，37%居住在贫民区，平均每小时有60人迁入马尼拉。历史上，古印度、中国、中亚、西班牙、美国、日本等对菲律宾特别是马尼拉均产生了深刻的影响，东西方文明融合汇聚成了马尼拉城市的文化底色，但数百年的殖民地历史也使得马尼拉城市治理虽然取得了一定实效，却又陷入到碎片化、持续性差、区域差别大、群体意识强的桎梏之中。

马尼拉城市交通概况

马尼拉作为一座热带花园城市和国际商贸城市，是世界上人口密度最高的地区之一。马尼拉的发展，源于西班牙人1571年的登陆入侵把这里作为殖民当局的首府，直至1898年美国人取代西班牙开始对菲律宾的统治，现代金融业、饭店业和公司业等在巴世河商业区繁荣起来，拔地而起的高楼大厦勾勒出了马尼拉现代城市的天际线。20世纪40年代初，日本取代美国开始了殖民统治，第二次世界大战中马尼拉遭到了严重破坏，随着日本的战败，菲律宾于1946年正式独立，正式确立了马尼拉作为一个独立国家首都的地位，但不均衡的发展使得马尼拉城市交通建设和治理长期停滞不前。1975年，为巩固马尼拉城市地位而颁布的总统法令，将马尼拉市同周边的13个市镇和 3个城市整合为马尼拉大都会，迎来了马尼拉大都会时代。但这依然未能形成强有力的统一规划管理，城市交通治理陷入规划滞后、主体过多、政令不通、设施陈旧、供需失衡、秩序混乱的困境中。

马尼拉特殊的行政体制导致其很难通过统一而有效的规划来解决问题。都市区内各行政单元各自为政，都市发展署（即马尼拉都市区市政府）的理事会体制（理事会由各市镇组成）缺乏强有力的经济和法律手段来实施统一高效的马尼拉的规划管理。土地私有制（特别是大家族所有）使得几乎所有的大型开发项目都不可能遵循一个总的规划导向来进行。从近几十年来的所有大型开发项目来看，因为没有统一的严格的标准，项目达到国际水平的指数相当低。由于都市区统筹税收能力低下，城市公共基础设施的统一规划与实施也面临极大的困难，据社交类导航软件WAZE的调查显示，马尼拉在10分为满分的评选中，因司机满意指数仅为0.4被评为“地球上城市交通最糟糕的地方”。同时，仅次于中国的经济增速使得菲律宾私家车保有量迅速攀升，年销售量高达30多万辆，吉普尼、公交车、客车、三轮车、摩托车、自行车、行人等混行，加之马尼拉作为国际国内综合枢纽进一步加大了城市交通压力，仅有的3条城市公共轨道交通线路面对上千万人口，实在显得捉襟见肘。

马尼拉交通治理实践及面临的主要问题

2014年，阿基诺总统时期菲律宾政府出台了名为“梦计划”的马尼拉改造交通计划陷入难产的尴尬境地。面对马尼拉因交通拥堵每年产生100多亿美元的经济损失，新任总统杜特尔特宣称，力争2～3年内解决马尼拉的交通拥堵问题，在今后5年内将安排8万亿比索（与人民币的汇率约1:6.9）用于基础设施建设，以缓解交通压力，刺激和带动经济发展。2016年，菲律宾汽车销量比2015年增长了24.6%，达到了359572辆的历史高位。经济的持续增长、成功的促销、低廉的油价、脆弱的公交系统以及糟糕的交通环境共同促使这一数字还将逐月攀升，将进一步加剧港口、机场、伊沙大道为代表的主干道等综合交通枢纽的压力，实际流量远超设计流量。基础设施建设严重滞后于经济发展速度也是交通拥堵的重要原因，对此菲政府也有比较清醒的认识。连续多位总统均将基建作为国家发展重心。从2012年起，菲基建预算逐年增长，于2016年达到全年GDP的5%。虽然马尼拉是亚洲经济增速最快的经济体之一，但其交通基础设施及运输工具长期处于超负荷运行的状态，马尼拉未来的城市交通系统被期望能够使其日益扩大的客容量与环境可持续发展相适应，马尼拉需要良好的城市交通系统以维持经济增速和社会繁荣。

（一）公共交通保障不力。马尼拉官方强调和倡导私家车的使用，城市道路大多被用于服务10%买得起私家车的群体，加之交通环境的不尽如人意，导致私家车需求量迅猛增长，但城市道路增速落后于汽车保有量的增长，马尼拉每年不低于15万辆的汽车销量短期内将其变成了一座大停车场。同时，大多数菲律宾人年收入水平不足1万元人民币，普通市民出行一般会选择价格低廉的捷运和轻轨交通，但维护保养不力导致故障频发，严重影响其运行效力。隶属于1000多家公司的公交车线路重叠、随停随上、缺乏有效监管导致其难以畅通运行，拥挤狭小的吉普尼、安全性差的三轮车、摩托车以及自行车、行人等与机动车混行抢道现象严重，进一步降低了公共交通的承载力且恶化了交通环境。

（二）出行供需矛盾突出。马尼拉公共交通分担率高达69%，但较小比重的私家车流动却占用了78%的道路空间，运输效率极其低下。由于缺乏科学的土地利用规划，马尼拉道路系统主要被设计并且优先化于汽车，过多停车位使城市区域不太适合步行且浪费可用于开发最适合该区域发展类型的地域空间，停车位的建设间接鼓励司机使用汽车出行，进一步加剧了交通拥堵。马尼拉照搬其他国家经验，对驶入马尼拉中心的机动车辆收取交通拥堵费，费用的高低取决于在城市中心道路交通拥堵状况。马尼拉拟采取物理隔离和强化行人、自行车设施建设，按照1/3于树木和绿化带，1/3于人行道和自行车道，1/3于机动车道的比例设计道路。但单方面考虑交通道路设计、某一出行主体等，侧重于供给或需求进行交通治理，难免会形成更大的供需矛盾隐患。

（三）高密度、紧凑型发展受限过多。马尼拉城市管理者学习先进城市经验，试图使临近主干道的住宅小区和军营开放他们的限区允许公众通行，以缓解交通拥堵程度，增强房地产开发与高质量公共交通的连接，通过高密度开发和紧凑型布局提高土地使用效率。然而，这些举措在马尼拉受到了较大限制和挑战，一方面马尼拉因为历史的原因存在较大区域的私人领地，甚至出现了城市道路属于私人所有的现象；二是机场、港口、交通主干道等附近已经形成了较为密集的商业区，且存在大量非官方认可的贫民区，推行新的城市治理理念面临多重挑战；三是公共空间的狭小匮乏也造成了马尼拉难以发挥社区治理的效应，现实条件限制了现代城市治理的有效实施。

马尼拉交通治理对我国中心城市建设的启示

（一）加快城市交通供给侧结构性改革，完善公共交通保障体系建设。对于我国中心城市而言，基础设施的投资应首先用于改善公共运输服务，包括公共汽车和铁路等，其次用于改善道路和桥梁，最后再用于改善行人的基础设施。从需求看，公众支付基础设施建设的意愿或能力应与日益增长的交通运输需求相一致， 在基础设施建设的未来几年当中，适宜步行的发展也仍将是一个重要的、不容忽视的因素。从供给看，交通导向式的发展必须位于或接近于现有的交通干道或干线运输路线、公交网络支线和其他任何形式的主要运输方式的计划路段，充足的机动车可达性也是重要的。总之，政府应该拓宽人行道、发展自行车道、创建隔离带，并且通过发展快速公交运送、全面实施“轻轨”、施加更重的汽车税以及征收交通拥堵费等措施来完善公共交通保障体系建设。

（二）完善智慧城市支撑体系建设，推动高密度、紧凑型发展。完善智慧城市支撑体系建设通常被视为房地产投资和发展的驱动，我国中心城市交通体系需要一个新的视角并且接受不同类型的交通系统，以适应越来越密集化的城市发展。我国中心城市应在智慧城市体系的支撑下推进紧凑型发展，引导人们重视公共空间，鼓励高密度住宅结构和混合利用的开发，提倡行人、自行车与公共交通的友好设计，并通过在社区周围增加各种各样的绿色边界来缓解视觉密度等。

（三）积极推进城市治理“多规合一”，优化城市交通秩序与环境。城市交通的“多规合一”即是指实现交通系统内部的基础设施、管理体制、运行机制的协调统一以及体系外部的资源和环境的和谐。一方面，道路交通的高效运行离不开高度协调的管理秩序。政府、市场、第三部门和社会公众应齐心协力，统筹合作，基于不断健全和日益完善的公共设施、调度设施、停车设施等，依靠先进的技术手段和管理方法，凭借完备合理的法律法规和行政规章制度，共同参与进交通秩序的建设与维护，从而充分调动各方资源，发挥各方优势。另一方面，我国中心城市交通体系的建设应以公共交通为主，多种交通方式协调发展，并格外关注其交通内部与外部资源和环境的互动与平衡。随着城市规模的扩大，人们出行的通勤时间不断加长，交通方式的选择也逐步多样化，因此，实现交通环境的有效运转和互动衔接日显重要。总之，城市交通秩序与环境的优化势必与“多规合一”治理模式的推进密切相关。

[参考文献]

[1] 2016年菲律宾汽车销量增长24.6%[N].马尼拉时报，2017-01-11.

[2] Ivy R A. Dateline Manila: A city of extremes[J]. Architectural Record， 2000， 188(4):17-17.

[3] Lakshman N. The political economy of good governance for poverty alleviation policies[J]. 2015.