【2018-01】世界级城市群与京津冀的崛起

本刊记者沈聪（以下简称记者）：李院长，党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展。新版北京城市总体规划提出，深入推进京津冀协同发展，建设以首都为核心的世界级城市群。请您简要介绍一下城市群、世界级城市群的概念及其发展的历史和概况。

李国平：城市群，简言之就是复数且具有紧密联系的城市在特定地理空间内的一种集聚现象。城市群是城市空间发展到一定阶段（成熟阶段）的空间组织形式。城市群根据城市规模、数量以及地理空间的大小有等级之分。衡量城市群的指标并不十分明确。我认为衡量城市群不可或缺的指标至少有四个，分别是城市数量、城市规模、城市密度和城市之间的联系程度。当前也有将城市群泛化的一种倾向，似乎在地图上看到在一个区域有一些城市，就将其称为城市群，学界戏称之为“都是群”。真正的城市群必须是城市之间有紧密的联系，城市与城市之间特别是大城市与大城市之间的距离不能过远，否则就很难实现城市间紧密的经济和社会联系。城市群内部可以有若干个城市圈或大都市区。

世界级城市群是城市群中规模最大并具有世界影响力的城市群。主要表现为区域内城市高度密集，人口规模巨大；城市间具有建立在分工明确、特色鲜明、优势互补基础上的密切经济联系；是具有世界影响的也是所在国家或地区经济最活跃、最重要的区域。世界级城市群的核心城市一定是世界城市，因此在群内至少有一个以上的特大城市以及若干个大中城市共同构成。世界级城市群一般为交通等基础设施网络完善、人口众多、经济发达、城市之间联系紧密、高度一体化的城市化地区。世界级城市群也是一国经济发展的重要引擎，是彰显国家实力和全球影响力的主要依托。

城市群作为城市空间发展到一定阶段的空间组织形式，是和城市化进程密切相关的。在全球城市化进程中，大城市持续增加、城镇密集区的大量出现以及发展中国家城市人口急速增长是三个极为显著的特征。城市空间和城市景观从个体城市走向都市群或都市带（metropolis）。都市群成为最为重要并且最有效率的城市空间组织形态。欧洲和北美在全球范围内率先实现了城市化，自然而然地形成了城市密布的人口和经济活动密集地区。法国地理学家戈特曼 （Jean Gottmann）1957年对美国东北海岸地区实地考察后,发表了具有深远影响的著名论文《大都市带:东北海岸的城市化》（Megalopolis or the Urbanization of the Northeastern Seaboard），首次提出了“大都市群（Megalopolis）”这一概念，来描述城市空间从传统的单体城市向城市集合体发展的新模式与新形态。戈特曼认为世界级城市群是一个人口、生产活动、社会经济功能高度集聚的区域。

记 者：请您谈一谈国外世界级城市群的发展历程和发展特点。

李国平：目前学界有比较大共识的世界级城市群主要有六个，即以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为中心的北美五大湖城市群、以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为核心的英伦城市群、以巴黎为中心的西北欧城市群、以上海为中心的长三角城市群。

世界级城市群作为最高等级的城市群，也是城市化高级阶段的产物，更是世界经济的重心之一，其中心城市都是世界城市。

世界级城市群的产生都是各自国家或地区经济发展的产物，经济发展所导致的世界经济中心的转移会催生世界城市和世界级城市群。无论是最早出现的英伦城市群、紧随其后的西北欧城市群，还是上个世纪初逐步发展起来的美国东北部城市群与北美五大湖城市群，以及二战后崛起的日本太平洋沿岸城市群和新世纪催生的我国长三角城市群，都是世界经济重心转移的结果，更是大国发挥全球经济社会影响力的空间舞台。以上六大世界级城市群都属于世界经济发展水平和规模最大的区域之一，且区域内具有高度发达的基础设施网络将各个城市组织成为一个高度一体化的城市区域。

纽约、伦敦一直是世界公认的世界顶级城市，在世界城市网络排名中始终位列前两位。东京、巴黎也是公认的世界城市，尽管排名赶不上纽约、伦敦，综合实力也位居世界前列。芝加哥的地位尽管不如从前，但也是世界第一大国美国名列第二的特大城市。上海作为后起之秀，伴随中国的崛起和成为世界第二大经济体，其世界影响力和作用都在显著提升，在世界城市网络排名中高居前十。

从世界级城市群和世界城市发展来看，都是核心城市以及域内其他城市集聚了大量来自于全球、国家或区域等不同空间层级上的生产要素尤其是高级生产要素，形成了世界规模的经济中心，进而辐射带动周边并影响全球。世界级城市群以及世界城市都在产业发展上表现出以下三个规律：一是产业结构的高级化（第三产业占GDP的比重除了长三角城市群外都在80%以上），二是核心职能的高端化，三是经济职能的外向化，都是金融、创新、高端服务业的中心以及总部经济最发达的地区。另一方面，世界级城市群的空间发展普遍已进入到多中心网络化发展阶段，从他们的规划经验来看，都在通过建设发展轴线和多中心解决单中心聚焦的困扰，开始形成多中心、网络化的区域（城市）空间格局。

记 者：我国目前形成的城市群有哪些，发展情况如何？

李国平：2016年我国城镇化水平已经达到了57.3%，其中东部地区达到64.75%，城镇人口总数已超过8亿；建成区常住人口超过1000万的超大城市达到六个（上海、北京、天津、广州、深圳、成都），超过500万以上的特大城市达到十个，分布在我国的东部、中部、西部和东北地区，人口超过100万的大城市已经过百，使得我国城市群发展拥有了充足的城市以及人口基础支撑。

《十三五规划纲要》提出，我国要在2020年基本形成“两横三纵”为主体的城镇化战略格局，涉及19个主要城市化地区。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，京津冀、长三角和珠三角城市群要以建设世界级城市群为目标。在其后的批复或规划中又提出了打造成渝城市群、中原城市群、长江中游城市群等发展战略。目前相对成熟的城市群有珠三角城市群、长三角城市群，有较好基础的城市群有京津冀城市群、成渝城市群、长江中游城市群，正在建设中的城市群有中原城市群等。

中国城市群建设有以下特点：一是除珠三角城市群、长三角城市群外，大部分城市群处于尚在建设和发展之中；二是大部分城市群内部城市之间的联系还比较薄弱；三是大部分城市群的核心城市还处于向心集聚阶段，远没有达到对外辐射扩散阶段；四是城市群内部的城市圈或都市区发育还不充分。

记 者：结合国内外世界级城市群的发展规律，请谈谈对京津冀协同发展的启示。

李国平：“以首都为核心的世界级城市群”是《京津冀协同发展规划纲要》中明确的京津冀地区四大整体功能定位之首。京津冀地区包括北京、天津及河北的11个地级市，总面积21.64万平方公里，区域人口为1.1亿，与长三角、珠三角一起被公认为我国三大人口和社会经济活动密集区域，是我国重要的经济增长极。从空间尺度看，区域面积在前文所说的六大世界级城市群中仅次于北美五大湖城市群（24.6万平方公里）；从经济密度看，大大低于六大世界级城市群，不到最低的北美五大湖城市群的40%。我们按照钱纳里经济社会发展阶段判断理论，利用人均GDP、三次产业结构、人口城镇化率、劳动就业结构、消费性支出等五个判定指标，计算得出河北省处于工业化成熟阶段、北京和天津已经处于后工业化发达经济阶段，京津冀城市群各城市之间的经济发展水平差异过大且城市间的经济联系比较薄弱。

由于京津冀城市群地域面积过大，在京津冀城市群内部自然出现了多个城市圈或大城市区，目前至少存在北京城市圈、天津城市圈、石家庄城市圈等自立型城市圈和一些区域中心城市，如唐山、保定、邯郸、沧州等。

结合世界级城市群发展经验，京津冀城市群首先需要打造以各自中心城市为核心的城市圈，提升区域中心城市发展水平。这是形成世界级城市群的基础，也有利于京津冀世界级城市群形成多中心、网络化的空间发展格局。从京津冀城市群的城市规模等级体系来看，其拥有北京、天津两个超过1000万人口的超大城市，但缺少500~1000万人口的特大城市，城市群内城市等级断层的直接后果就是不利于城市之间产业和创新的传导，以及构建完整的跨区域产业链体系。因此，加强和提升石家庄城市圈以及各个区域中心城市的人口和经济规模至关重要。尤其是可以利用国家建设雄安新区这一重大历史性战略机遇，加速推动形成保定—雄安特大都市区，使之成为位于京津外围、市区常住人口超过500万的特大城市区，以承接北京非首都功能疏解，提升自身和周边地区的创新能力。

第二，明确京津冀城市群内各城市圈以及各中心城市的分工定位。在落实北京“四个中心”和天津“一基地三区”定位的同时，着力推进北京的去功能化、天津的服务化和河北各个城市的去资源化。北京重点聚焦总部、研发和销售功能，腾退非核心的生产制造功能；天津在先进制造研发基础上，进一步增大总部经济功能；河北除了进行必要的生产制造外，尚须创造条件在部分优势行业发展研发功能。

第三，进一步发挥北京作为京津冀世界级城市群的核心作用。世界级城市群的核心城市一定是具有全球影响力的世界城市，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》明确提到，2050年北京要建设成为全球中心城市。从经济实力来看，北京人均GDP仅为国际上公认的全球城市纽约、伦敦、东京的1/3左右，其劳动生产率同样也仅为1/3。因此，北京经济必须要高速发展，当然不是以往的扩张性增量发展，而是通过提升劳动生产率实现减量发展。北京市作为京津冀世界级城市群的核心城市，必须发挥金融等生产性服务业发达和科技创新资源丰富的优势，致力于构建跨地区的产业链和共建科技园区等方式强化与周边城市的联系，以助推河北各地经济社会快速发展，缩小城市群内部城市间的发展差距，从而加快将京津冀地区建设成为一流的世界级城市群。