汪玉凯：深化党和国家机构改革 推进国家治理体系和治理能力现代化——2018年全国两会精神解读（3）

三、深化党和国家机构改革的总体思路与重点领域

（一）新一轮机构改革特征

党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，从这两个重要文件可以清晰地看到这一轮党和国家机构改革的主要特征。

1.注重顶层设计，站位高、视野宽、目标明确

这次改革既包括党中央机构改革，又包括全国人大机构改革、国务院机构改革、全国政协机构改革、行政执法体制改革，也包括跨军地改革、群团组织改革、地方机构改革，是全方位的。改革目标很明确，就是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，以及中国特色、世界一流的武装力量体系，还有联系广泛、服务群众的群团工作体系，推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。

2.改革路径清晰，原则性强

比如强调“四项原则”，第一，以加强党的全面领导为统领。第二，坚持以人民为中心，通过改革把很多事项落脚到以人民为中心这个出发点和归属点上来。第三，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点。第四坚持全面依法治国。

3.体现系统性改革、结构性优化、整体性推进的理念

不管是党中央机构改革、全国人大机构改革、国务院机构改革、全国政协机构改革、行政执法体制改革、跨军地改革、群团组织改革、地方机构改革，首先体现出系统性改革的理念，先是每一个子系统改革，再就是系统和系统之间改革。其次体现出结构性优化的理念，每一部分内部，机构设置、优化配置、增强协同性、提高有效性，都有一个结构性优化的问题。第三体现出整体性推进的理念，改革不是单打独斗，而是整体推进的过程。

（二）新一轮机构改革重点

这次改革的重点，按照改革方案一共涉及到八大类、60项改革，涉及到80个党政军群各方面的机构，改革涉及面空前。具体来讲，我们重点讨论党的系统改革、政府层面改革，乃至跨军地改革。

1.完善坚持党的全面领导

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的系统改革突出了六个字，一是归类，二是合并，三是重组。

首先，改革议事协调机构、健全党对重大工作的领导体制和机制。这是这次党中央机构改革当中非常突出的改革关注点。过去议事协调机构都称小组，比如中央设有好多小组，全面深化改革领导小组、党的外事工作领导小组、中央网络安全信息化领导小组、中央财经领导小组等，这次改革首先对议事协调机构进行大刀阔斧地改革，把上面我说的四个小组都变成委员会，中央全面深化改革委员会、中央财经工作委员会、中央外事工作委员会、中央网络安全和信息化委员会。然后又新增加三个委员会，一个是中央全面依法治国委员会，办公室设在司法部；一个是中央审计委员会，办公室设在审计署；一个是中央教育工作领导小组，秘书组设在教育部。

同时不再保留原来中央的三个小组，一个是中央维护海洋权益工作领导小组，一个是中央社会治安综合治理委员会及其办公室，一个是中央维护稳定工作领导小组及其办公室，将中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责划归中央政法委员会、公安部。通过加强议事协调机构以及办公机构的重大调整和改革，实现党对重大工作的领导，包括经济工作、外事工作、网络信息化，还有全面深化改革、教育、审计、依法治国等。

第二，确立党的组织在同级组织的领导地位。比如省有省委、省人大、省政府、省政协、省监察委、省法院、省检察院，在省级组织结构中，省委党委处在领导地位。

第三，通过归类、合并、统筹设置党政机构，发挥党的职能部门作用。这次在党中央机构改革中一个重大的看点就是，把国家政府的一些机构整合到党的机构中来，称党政合一。

比如中央组织部，把国家公务员局整合进来，不再保留国家公务员局，中央组织部对外保留国家公务员局牌子。这意味着组织部门不仅仅是管各级领导干部，对全国公务员队伍也要实施直接管理。比如把中央机构编制委员会办公室也整合到中央组织部，归口由中央组织部来管理。

比如中央宣传部，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部。中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子。将国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部。中央宣传部对外加挂国家电影局牌子。这两个机构，特别是国家新闻出版署过去是政府的部门，改革后整合起来就实现党政合一。

比如中央统战部，将国家民族事务委员会归口中央统战部领导。国家民族事务委员会仍作为国务院组成部门。还有将国家宗教事务局并入中央统战部。中央统战部对外保留国家宗教事务局牌子。将国务院侨务办公室并入中央统战部。中央统战部对外保留国务院侨务办公室牌子。这样，通过归类、合并、重组发挥党的执政部门作用。

此外，对党的机构还作了很多调整，比如组建新的中央党校（国家行政学院），实行一个机构两块牌子，作为党中央直属事业单位。将中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局的职责整合，组建中央党史和文献研究院，作为党中央直属事业单位。中央党史和文献研究院对外保留中央编译局牌子。

第四，组建国家监察委员会推进党的纪律检查和国家监察体制改革。这个大家都比较熟悉，我就不多讲了。将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。我理解这就是构建制度笼子来管权管事管人。

2.优化政府机构设置和职能配置

改革整体思路有三条，一是坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用的体制弊端；二是围绕推动高质量发展建设现代化经济体系；三是理顺关系、优化职能、权责统一、相互协调、提高效能，建设服务型政府。我理解这次改革在政府层面共有六个重点。

第一，加强和完善政府经济调节职能。这次围绕规划、财税、金融、审计、对外经济、科技管理等这些带有综合管理职能的部门进行了比较大的调整，最具代表性的就是国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行。这次改革国家发展和改革委员会一共有七项职责都被转移出来了，比如将组织编制主体功能区规划职责交给新组建的自然资源部，将应对气候变化和减排职责交给新组建的生态环境部，将价格监督检查与反垄断执法职责交给新组建的国家市场监督管理总局，将农业投资项目交给新组建的农业农村部，将重大项目稽察交给审计署，将药品和医疗服务价格管理职责交给新组建的国家医疗保障局，还将组织实施国家战略物资收储、轮换和管理，管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责交给新组建的国家粮食和物资储备局等。这样就使国家发展和改革委员会能够有更大的精力来关注宏观战略规划，减少微观事务管理，同时减少对审批项目管理，更好地改善我国宏观调控。这项改革力度很大，国家发展和改革委员会名称没变，但职责发生了较大调整。

第二，加强和完善政府市场监管职能。比如新组建的国家市场监督管理总局，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。这项改革力度很大。在这次改革之前，大概有80%的县乃至市都把质检、工商、食药检整合到一起了，这次改革是地方推动中央的一种改革态势。

与此同时，为了防范金融风险、加强金融监管，这次在金融监管方面也作了比较大的改革，其中一个就是将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

当然，这次没有把中国证券监督管理委员会整合进来，这和中国的证券市场还不够成熟，中国证券监督管理委员会监管的不仅仅是非银行金融机构，还监管了数以千计的上市公司，而且要保护数以亿计股民的利益等有关。

第三，加强和完善政府社会管理职能。比如为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。不再保留国家安全生产监督管理总局。