汪玉凯：深化党和国家机构改革推进国家治理体系和治理能力现代化——2018年全国两会精神解读 − 政治 − 文稿 − 报告 − 宣讲家网

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汪玉凯国家行政学院教授

大家好，非常高兴和大家讨论深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的话题。党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。十三届全国人大一次会议审议通过《深化党和国家机构改革方案》。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，海内外对这轮机构改革给予了高度评价。党和国家机构大力度调整改革，充分体现了以习近平同志为核心的党中央治国理政的历史担当和全面深化改革的深谋远虑，必将为“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现提供有力制度保障。

我今天围绕深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化和大家交流四个部分的内容。第一，改革开放以来党和国家机构改革的历史经验；第二，深化党和国家机构改革的现实意义和内在逻辑；第三，深化党和国家机构改革的总体思路与重点领域；第四，深化党和国家机构改革的实施策略及难点分析。

一、改革开放以来党和国家机构改革的历史经验

（一）改革开放以来我国机构改革的历程

从改革开放以后，我国经历过多次机构改革，分别发生在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年，当前是第八轮机构改革。此前七轮机构改革，我把它们划分成三个阶段。

第一阶段（1982年-1992年），冲破计划经济政府管理模式。在这一阶段我国经历过两次机构改革，第一次是1982年，第二次是1988年。

1982年是改革开放后的第一次机构改革，这次改革尚不构成内涵式改革，而是属于外延式的改革。这次改革的背景是，当时政府机构设置太多、人员臃肿。从1978年到1982年，国务院有100个部门，人员编制超过5万人，一个部委的副部长最多能达到二十多位。应该说，当时我国还是按照计划经济的思维来思考国家治理的。当时国家领导人邓小平同志便认为，机构臃肿、机构林立、人浮于事、效率低下的问题比较突出。1982年1月，邓小平同志在谈到机构改革时指出，“精简机构是一场革命”。经过这次改革，砍掉了39个机构，国务院所属部委、直属机构和办公机构裁并调整为61个，编制减为3万多名。

1988年这次改革就有所不同了，因为在1984年我国作出了城市经济体制改革决定，中心环节就是增强企业活力，基本原则就是政企分开。在此之前，政府像是一个企业，企业则像是政府的一个车间。彼时市场化体制虽未建立，但市场化的导向已经形成。此次改革的思路是，企业要轻装上阵，政府则是要做好公共服务。政企分开倒逼政府重新思考政府职能的定位，既然政府和企业是两种不同的机构，政府就要干政府的事，企业就要干企业的事，由政企分开就演绎出“转变政府职能”的改革目标。这次改革虽然机构调整力度不像1982年的大，但是提出的“转变政府职能”的改革目标，成为了历次机构改革的核心目标之一。

第二阶段（1993年-2002年），建立适应市场经济政府管理架构。在这一阶段我国经历过两次机构改革，第一次是1993年，第二次是1998年。

1992年当时已正式告别中央领导岗位的邓小平同志，先后赴武昌、深圳、珠海和上海视察，沿途发表了重要谈话，在我看来要点内容是四句话。

第一句话，基本路线要管一百年，动摇不得；第二句话，计划和市场都是经济手段，不是社会主义与资本主义的本质区别。资本主义可以有计划，社会主义也可以有市场。就是这句话，打破了原来认为的计划等于社会主义、市场等于资本主义的窠臼。邓小平同志南方谈话出来以后，一下把这种思维藩篱打开了，原来计划和市场不决定一个国家的政治制度，它仅仅是发展经济的手段而已。第三句话，不改革开放，只能是死路一条。谁不改革，谁就下台。第四句话，中国要警惕右，但主要是防“左”。

应该说1992年邓小平同志视察南方谈话，对后来中国改革开放再上台阶起到了非常重要的影响作用。在南方谈话之后，同年召开了党的十四次代表大会，确定了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

1993年机构改革的主要任务是，针对1992年党的十四大确立的市场经济体制改革目标，建立相应的政府管理架构。

1998年的机构改革是历史上改革力度较大的一次。回顾上一轮，从1992年党的十四大确立建立市场经济体制，到1993年很快完成政府经济体制改革，改革力度整体而言是非常小的，原因在于，彼时社会主义市场经济体制刚刚确立，还缺乏实践的过程。待实践几年后，政府不适应市场经济的问题逐渐暴露出来，包括财税、金融、外贸等方面的原有体制，都成了市场经济的“拦路虎”，这就催生了1998年的这次改革。这次改革将很多机构进行了合并，也是历次机构改革中人员精简力度最大的一次，国务院组成部门由40个精简为29个，改革后行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名，精简了接近一半。这次改革对由计划经济政府转向市场经济政府，进而建立适应市场经济型政府起到了关键性作用。

第三阶段（2003年-2017年），深化机构改革、探索“大部制改革”思路。在这一阶段我国经历过三次机构改革，第一次是2003年，第二次是2008年，第三次是2013年。

2003年的改革相对属于微调，政府机构总体格局保持相对稳定。这次改革是在我国加入世贸组织的大背景下进行的，彼时主要是把外经贸部撤销，组建了商务部。

2008年的改革力度又变得比较大。从1998年到2008年，政府经过十年的运行，机构依然非常多，当时学界便提出了“大部制改革”，用大部制思维推动机构改革、行政改革。经过本次调整，国务院正部级机构减少4个，国务院组成部门变成27个。可以看到，典型的大部制已经开始初步成型，如将国家邮政局、国家民航总局均纳入交通运输部。

从1982年到2008年，都是以行政系统改革为主，没有太多涉及政府机构之外的领域。

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该决定指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心问题是如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。在此之前，市场在资源配置中的作用被定性为“基础性作用”。

这次改革机构整合的力度不大，主要是铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。改革侧重点放在“放管服”改革，即简政放权，放管结合，优化服务，主要是减少政府对市场干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用。一个主要体现就是行政审批许可大规模减少，五年下来国务院总计减少900多项行政审批许可。

2018年全国两会政府工作报告对这五年的“放管服”改革作了比较细致总结，比如从成绩上看，成绩是比较显著的，“五年来，国务院部门行政审批事项削减44%”“中央政府层面核准的企业投资项目减少90%”“非行政许可审批彻底终结”“职业资格许可和认定大幅减少”，行政审批中介服务事项也大幅度减少，政府工作报告指出，“行政审批中介服务事项压减74%”。企业注册、企业在政府办事的便利度节约了1/3时间。

政府定价项目在这五年内，“中央政府定价项目缩减80%，地方政府定价项目缩减50%以上”。大力推行“互联网+政务服务”，全国现在有2400多个县以上的政务服务中心，应该说和互联网紧密结合以后创造出很多新型服务模式。比如，在结构上全面实施“双随机、一公开”监管，也包括“放宽非公有制经济市场准入”“建立不动产统一登记制度”“完善产权保护制度”“全面推行财政预决算公开”等，这些都体现这五年政府机构改革是一种内涵式改革的特征。

与此同时，一些基于大部制思维的机构进一步整合。比如，2013年铁路系统实行政企分开，铁路的管理职能又被纳入交通运输部，至此“大交通”的格局基本成型。

（二）改革开放以来我国机构改革的经验

回顾这40年的政府机构改革，在经过七次改革以后，我国政府已经由计划经济型政府形态大体转向了市场经济型政府形态。今天，我国政府不管是管理理念、政府结构、政府运转、管理手段方式，与40年以前计划经济时候相比，已经不可同日而语了。