汪玉凯：深化党和国家机构改革 推进国家治理体系和治理能力现代化——2018年全国两会精神解读（2）

二、深化党和国家机构改革的现实意义和内在逻辑

经过40年改革，我国政府已经由适应计划经济政府转向了大体适应市场经济政府。党的十九大以后，在2018年全国两会上，十三届全国人大一次会议审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，它的现实意义是什么？它的内在逻辑又是什么？在当下来讲，为什么要进行党和国家机构改革？

大家首先注意到，这次改革的称谓和过去有很大差别。过去称政府改革、行政改革或者国务院机构改革，现在称党和国家机构改革，这是第一次把党和国家放在一起和机构改革挂起钩来，也就是说，过去的七次改革还是以行政改革作为主导的，但是这次改革情况就不一样了，它从整体上体现党和国家的整体谋划。

究竟为什么要改革？它的现实意义表现在哪里？我觉得至少有以下三条。

第一，“两个不完全适应”要求必须对党和国家机构设置和职能配置进行重组。哪“两个不完全适应”？就是《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）指出的“两个不完全适应”。第一个“不完全适应”是，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应。第二个“不完全适应”是，党和国家机构设置和职能配置同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。

“五位一体”总体布局就是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。“四个全面”战略布局就是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。《决定》对“两个不完全适应”作出具体分析，反映在以下八个方面。

一是一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出。

二是一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位。

三是一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理。

四是基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高。

五是军民融合发展水平有待提高，群团组织政治性、先进性、群众性需要增强。

六是事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在。

七是一些领域权力运行制约和监督机制不够完善，滥用职权、以权谋私等问题仍然存在。

八是机构编制科学化、规范化、法定化相对滞后，机构编制管理方式有待改进。

这八个方面的表现，我觉得大体可以概括成五个关键性问题。

一是党政军群结构不合理，缺乏统筹，上下一般粗。这种结构不尽合理，既有横向部门设置问题，比如党的组织横向部门设置合理不合理，政府的横向部门设置合理不合理，也包括纵向行政层级合理不合理。

从横向部门看，过去经过七次机构调整改革都是调整横向部门的设置问题，或者说又是拆又是分；从纵向看，我国现在还是实行五级管理，比如中央政府主要层面上的省、市、县、乡、镇，按道理来讲，信息化水平提高了，信息传递的方式改变了，纵向组织结构是可以扁平化的。但是我国现在还是五级管理，尽管过去这五年来，中央在推行省直辖县级行政单位，取消市管县体制，但改革在进程中也遇到很多新问题，如何使纵向结构也能够扁平化，仍然是我们需要探索的问题。

二是职能交叉重叠，权责不统一，政府转变严重滞后。在1988年第二次机构改革的时候，就明确提出要转变政府职能，到2018年整整经历了30年时间。也就是说，从1988年以后的历次机构改革、行政改革都把转变政府职能放在非常重要的位置，但是直到现在这个问题还在困扰着我们。

三是地方自主决定权太小，难以释放活力。处理好中央与地方关系一直是党和国家机构改革的重要内容。纵观建国以后的历次机构改革，都不同程度地涉及到这个问题。但时至今日，这方面的问题依然突出，比如中央与地方权责关系的处理，财权与事权的划分等。《决定》强调要科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，赋予省级及以下机构更多自主权，增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方。除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序等，这些都将对解决“上下一般粗”，充分调动地方积极性产生重要影响。

四是党和国家机构及其公职人员行为得不到有效控制，权力滥用，腐败蔓延。我想这个问题不要我多讲，从党的十八大以来全面从严治党反腐“成绩单”就会看得非常清楚，五年来，共立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人，其中中央委员、候补中央委员有43人，中央纪委委员有9人。纪律处分厅局级干部8900余人，处分县处级干部6.3万多人。五年来，共处分基层党员干部27.8万人。腐败为什么会蔓延？这与大量行政审批事项，包括市场门槛过高，权力行使不规范、不透明都有很大关系。

党的十九大对过去五年全面从严治党作了深刻总结，指出“全面从严治党成效卓著”“党内政治生态明显好转”“党在革命性锻造中更加坚强”。与此同时，党的十九大也提出了进一步“营造风清气正的良好政治生态”的新要求，提升了“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤”政治生态的新境界，展现了以习近平同志为核心的党中央登高望远的政治胸怀、充满信心的政治定力、清醒冷静的政治品质、时不我待的政治锐气。

五是法治缺失。我国的法律整体框架已经构建起来了，但是现在的问题是，如何依法执政、依法行政、依法办事，规范执法行为，把各项工作全面纳入法治轨道。

第二，推进国家治理现代化要求必须扫清体制机制障碍。国家治理体系和治理能力现代化，是在党的十八届三中全会后第一次提出来的，当时是作为全面深化改革的最终目标。但是，党的十九大把它上升为国家现代化的大目标。在新的“两部走”中，第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。到那时，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。到那时，实现国家治理体系和治理能力现代化。

按照这样一个大目标来衡量，现在的党和国家机构的设置、职能配置、运转机制，应该说与国家治理体系和治理能力现代化还相差甚远。不管是国家治理体系，还是治理能力，都是有内涵的。按照我的理解，国家治理体系实际上就是指国家的制度体系，国家制度体系主要包括国家的法律制度、组织制度、政党制度以及建立在此基础之上的政治制度、经济制度、社会制度、文化制度、生态制度等。

国家治理能力呢？在我看来主要包括国家的治国理政能力、内政外交能力、治党治军能力、国防能力，政策规划能力、改革发展稳定能力、开拓创新能力、识才用贤能力。按照上述内涵和目标，目前党和国家机构和职能体系与这个目标相差甚远。就此，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出两个具体目标，一个是“要立足于实现第一个百年奋斗目标，针对突出矛盾，抓重点、补短板、强弱项、防风险，从党和国家机构职能上为决胜全面建成小康社会提供保障”；另一个是“要着眼于实现第二个百年奋斗目标，注重解决事关长远的体制机制问题，打基础、立支柱、定架构，为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件”。

第三，为加快我国转型发展，防范风险、应对挑战提供体制保障。我从两个角度来谈，一是从执政党本身面临的风险和挑战来分析党和国家机构改革的重大意义，二是从经济、社会、信任等面临的具体风险来分析党和国家机构改革的重大意义。

首先，从执政党本身面临的风险和挑战看，党的十九大报告特别强调三个“四”，中国执政党要经受“四种考验”，要防止“四种危险”，要面对“四个重大”。

我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的。习近平同志强调，“要深刻认识党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性”。要“深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性”。要“应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”。如何从党和国家机构的构建、职能优化配置方面提高执政党治国理政能力，防范风险，这是一个非常关键的问题。

其次，从经济、社会、信任等面临的具体风险看，也说明了当前进一步推进党和国家机构改革的重要性所在。从经济方面来看，我国面临着“三者叠加”的局面。什么是“三者叠加”？一是部分地区经济下行压力较大，二是决胜全面建成小康社会，三是我国经济加快战略转型。

从经济下行压力看，党的十八大以后，我国经济增长一直是往下走的，2013年增长7.7%，2014年增长7.3%，2015年增长6.9%，2016年增长6.7%，2017年稍稍翘尾，增长6.9%，但整体下行的趋势并没有大改变。2017年我国国内生产总值是82.7万亿人民币，占世界经济比重15%左右。一般来讲，一个国家体量大了，经济增长适度放缓是有内在规律的。但是不能下降得过快、过猛，如果过快、过猛可能会导致社会问题，比如失业、社会震荡等。是什么因素导致经济下行压力较大？排除房地产泡沫、地方债务、金融体系改革滞后、产能过剩、民营企业不振等因素，还有就是外贸。最近美国开始最新贸易保护举措，大幅提高关税，引起全球经济极大震荡。特朗普表示将对进口钢铁加征25%关税，对进口铝产品加征10%关税之后，第二天全球股市一片暴跌，一夜之间蒸发了10万亿美元的财富。美国和中国一个是经济老大、一个是经济老二，如果这两个国家打贸易战，对全球经济的影响将是难以想象的。

从决胜全面建成小康社会看，我认为难度不在经济总量翻番、人均收入翻番，难度主要在脱贫、农民工市民化这两个问题上。如何使5500万没有解决温饱的人在2020年全面解决温饱，这个难度很大。还有就是要加速2亿多农民工市民化进程，这个难度也很大。

从我国经济加快战略转型看，比如由注重规模数量型转向注重质量效益型，由引进消化吸收型转向有序走出去型，由学习模仿型转向自主创新型。

这三者叠加到一起，对我国经济造成一定风险，要打好三大攻坚战，一是防范化解重大风险，二是精准脱贫，三是污染防治。

从社会方面来看，最大问题就是利益格局被扭曲、收入分配不公、机会不均等，这些因素造成城乡差距扩大、行业差距扩大、地区差距扩大。习近平同志特别强调机会公平、制度公平、规则公平。能否在利益分配格局方面让更多普通人有获得感，让改革成果被全民所共享，让大家有一个相对公平的机会，这对稳定社会、释放社会活力、降低社会风险是至关重要的。加快党和国家机构改革能够提升防范风险能力、加快转型能力，为化解风险提供一系列制度保障。