【2018-10】中国司法体制改革40年

司法体制是指以司法为职能目的而形成的组织体系与制度体系，是司法机构组织体系和司法制度的统称。它是国家法律制度的重要组成部分，也是国家政治体制的重要组成部分。十一届三中全会以来，我国在经济、政治、文化和社会建设领域取得了辉煌的成就，但反映到司法领域的问题却逐渐增多。为了及时回应社会发展过程中人民群众对公平正义的需求，我国积极探索和推进司法改革，形成了独具特色的社会主义司法体制。特别是党的十八大以来，全面推行司法体制改革，以群众关切的公正性为基础，开启了当代中国司法现代化的崭新时代，有力推动了新时代中国特色社会主义法治国家建设的发展进程。

从逐步推进到不断深化

1978年改革开放至党的十八大之前，司法体制改革作为我国政治体制改革的重要组成部分，经历了由逐步推进再到不断深化的过程。

第一阶段（1978～2002）：规范重建。1978年改革开放到20世纪90年代中后期，司法体制改革的核心是重建司法规范、恢复司法秩序，致力于变革一般司法审判工作方法，规范审判行为和诉讼程序。这一时段人们关于法院和法官的理念发生了改变。长期以来，我国的主流观念是将法院简单地混同于一般国家机关。1988 年6月，第十四次全国法院工作会议提出，要搞好法院改革，加强和完善机制建设；认真执行公开审判制度，切实改进合议庭工作， 要强调当事人的举证责任，提高办案效率，推进法院工作规范化、标准化和现代化。随着1995年《法官法》的颁布和1996年《刑事诉讼法》的修改，人们对司法权的理念逐步深化，对司法权的独立性、中立性、终局性和法官的职业性、特殊性有了较为清晰的认知。法院的角色从原来的“专政工具”向公正中立的裁判者、权利的保障者转换，法官的专业素质有了显著提高。20世纪90年代中后期直到2002年，随着市场经济的发展，经济案件与日俱增，人们对法院的公平与效率的需求日益强烈。最高法院于1999 年颁布了第一个《人民法院五年改革纲要》，从深化审判方式改革、建立科学的审判组织形式、人民法院内部机构设置、人事管理制度，健全监督机制等方面进行改革。

第二阶段（2003～2012）：司法机构内部机制调整。2003年5月，成立中央司法体制改革领导小组，司法改革成为国家的统一行动。2004 年12月，《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》就司法干部管理、律师制度、司法机关经费保障制度等作出详细规定。为积极稳妥地推进司法改革，最高法院明确公正与效率是法院的工作主题，要维护司法权威，解决执行难。2007 年，党的十七大报告进一步提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”。2008年，中央正式提出优化职权配置、落实宽严相济、加强队伍建设和经费保障四项任务。这一阶段的司法改革，在提高办案效率、审判公开、加强司法监督、保障司法机关经费等方面取得一定的进展。司法体制改革主要停留在司法系统内部，没有全面延伸到司法体制之外，影响司法公正的外部因素依然存在，但为2013年全面推进依法治国背景下开展全方位司法体制改革奠定了实践基础，积累了改革经验。

进入全面深化改革阶段

全面深化改革阶段。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在战略层面提出全面深化改革、加快建设法治中国的重要方略。司法体制改革作为全面深化改革、全面推进依法治国的重要组成部分，在实现国家治理体系和治理能力现代化、坚持和发展中国特色社会主义、实现“中国梦”的历史征程中，具有举足轻重的意义。这一阶段的司法体制改革从全局性、整体性的战略高度，对改革的战略方向、价值追求、实施原则、推进重点等进行全方位实施。

司法体制改革的理论准备。习近平总书记在政治局第二十一次集体学习时强调：“深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。公正司法事关人民切身利益，事关社会公平正义，事关全面推进依法治国。” 司法是维护社会公平正义的最后一道防线，而公正则是司法的灵魂和生命。司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命性破坏作用。司法体制的不科学、不完善，是导致司法不公的深层次原因。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。让人民群众在每一个案件中感受到公平正义，就决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。

司法体制改革的鲜明特点。中央高度强调改革的合法性，重大改革必须于法有据。习近平总书记多次强调改革要遵循法律的要求，不能够破坏法治的尊严，凡属重大改革都要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。此次司法改革的主要依据体现在四个方面：一是关于全面深化改革和全面推进依法治国的决定；二是中央全面深化改革领导小组制定20多份有关司法改革的文件；三是全国人大常委会作出有关的立法决定，授权人民法院与人民检察院进行试点改革；四是公检法司等机构制定的具体实施办法。

司法体制改革的精准举措。对司法人员分类管理，以落实员额制为突破口，极大提高了司法的专业水平和职业化水平，结案率与办案质量大幅度提高，当事人满意度明显改善。落实司法责任制，增强法官检察官办案的责任意识，实行案件责任终身制，让审理者裁判、由裁判者负责。充分发挥惩戒委员会的独立作用，在授权的同时，加强对司法人员的监督。发布《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等文件，人财物由省级统管，排除了对办案人员的干扰，增强了检法两院的对外独立性。提高法官检察官的司法职业保障待遇，增强司法人员的尊荣感与工作积极性，法官、检察官职务序列单列，打破职级晋升天花板，且薪酬大幅提升。最高法院设立6个巡回法庭，实现最高审判机关重心下移。全面实施立案登记制改革，变审查立案为登记立案，做到有案必立、有诉必理，加强监督，依法制裁虚假诉讼，维护正常诉讼秩序。这次改革解决了“判了不审”“审了不判”、人民陪审员“陪而不审”、立案难、审判难、执行难等一系列问题，司法改革取得重要实效。

当前司法领域存在的主要问题。司法理念、司法能力、工作机制等与新时代形势发展和人民群众的需求相比还有不小差距。司法体制改革一些关联度高、相互配套的改革举措推进不同步，改革的系统性、整体性、协同性有待进一步增强。基层基础建设还存在薄弱环节，队伍断层、人才流失问题较为突出，基层司法能力有待进一步提升。内部监督机制尚待进一步健全，司法作风不正、司法行为不规范问题仍然存在，反腐败斗争形势依然严峻复杂。法院受理案件数量呈逐年攀升态势，一些法院办案压力巨大，有的法官长年超负荷工作，身心状况堪忧。司法人员履职保障还需加强，司法环境有待进一步改善。

应长期坚持的方向与路径

坚持党的领导是我国司法体制改革的根本方向。只有在中国共产党的领导下，坚持依法决策、科学决策，循序推进，统筹协调和凝聚各方面的资源，才能保证司法体制改革的成功，才能最终保障司法机关依法独立行使职权。在我国，坚持党的领导与司法独立是相辅相成的关系。司法独立是现代法治国家的重要标志，是实现法律面前人人平等、法律至上等现代法治原则的重要前提条件，也是我们党的奋斗目标。我国的司法独立是在中国共产党领导下的司法独立。党对司法工作的领导不是具体业务领导，而是政治领导、组织领导和思想领导，党不直接参与司法断案，更不干预审判权的独立行使。因此，党的领导不否定、不妨碍司法独立，是在新时代中国特色社会主义历史条件下合理选择的一种独具特色的司法独立模式。

坚持“两个统一”是我国司法体制改革的具体路径。进入新时代的司法体制改革必然是全方位的系统性改革，难度超过以往，机遇与风险并存。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，构筑一个科学的、充满公平正义的中国特色社会主义司法体制，首先是坚持司法现代化与中国国情的统一。司法现代化是国家治理体系与治理能力现代化的首要要求，是我国依法治国与司法改革的宏伟目标和必由之路。但现代化不等于不考虑我国的国情与传统。强调国情与传统，绝不能向落后的观念妥协退让，而是应该对国情与传统中与司法现代化相契合的部分使其发扬光大。新时代的社会主要矛盾是人民群众日益增长的美好生活需要与发展不平衡不充分的矛盾，这是当代中国司法改革的事实前提。我国经济、政治、文化发展不平衡，特别是地区发展不平衡也是制约司法改革的重要因素，封建的传统法律文化对社会大众乃至司法工作者的影响根深蒂固。这都是推进司法改革时必须考虑的重要因素。其次，是坚持中国特色与借鉴世界先进法治文明的统一。现代化不等于西方化，当代中国的司法体制改革和创新要克服以西方为标准的片面认识。中国的司法改革应当确立“中国”这一主体意识，凸显“中国问题”这一问题意识，解决“中国发展”这一现代化诉求，构建“中国风格”这一民族特质。同时，中国的司法改革应对中西方司法制度和司法传统进行审慎判断和创造性接受，会通中西，取长补短，推动中国司法制度的整体现代化。

加快推进相关配套制度改革。司法制度改革牵涉到中央与地方的关系，牵涉到司法机关与人大、行政机关、监察委的关系，牵涉到干部组织人事制度、民主选举制度、民主决策制度、财政预算制度、政治保障制度等，只有相关制度协调配套，才能保证司法体制改革的顺利进行。在员额制改革定岗定编的前提下，要进一步加强司法人员职业化保障机制的投入，使法官待遇区别于一般公务员，解决法官的后顾之忧，防止专业法官队伍的流失。加强司法人员的责任规制，完善退出机制，坚决杜绝金钱案、权力案、人情案。在抑制“司法地方化”的同时，坚决抑制“司法人情化”，让人民群众在每一个司法案件中切实感受到公平正义。

(作者：鄂振辉，北京市委党校科研处处长、法学教授，中国特色社会主义理论体系研究中心研究员)