【2018-11】超大城市整体性治理机制探索（2）

割裂化、碎片化现象削弱城市治理效果

作为复杂的巨系统，超大城市治理体系内部模块之间是具有相互联系、相互影响的整体，需要具备高度的耦合性和关联性。这种耦合与关联主要体现为系统嵌顿、条块纠缠、层级互扰。但是，相对于理论上城市治理高度耦合和关联而言，超大城市治理体制机制在实际运行过程中表现出一定程度上的割裂化、碎片化现象。这种现象主要是超大城市治理体系内部模块之间相互割裂、缺乏有机协同的状态所导致的。它削弱了城市治理的整体效果，是超大城市“城市病”问题难以得到有效治理的重要原因之一。

功能性割裂化、碎片化。城市治理功能割裂化、碎片化主要是指面对复杂多样的跨界性社会公共事务，城市政府职能部门相互分割、相互排斥，缺乏有效沟通与协作，导致整体性治理功能部门化、分割化、分散化。从结构上看，我国城市治理体制主要是在计划经济条件下形成的上下多层分级、左右高度分工的科层制组织体系。城市治理的整体性职能被分解为若干专业职能领域，并由若干专业职能部门进行专业化管理（包含垂直管理、属地管理等类型）。这种专业化管理模式主要适用于简单系统或简单巨系统，在中小城市公共事务治理中具有较强的优势。但对于超大城市或大城市而言，这种模式弊端凸显。对于日益增多的跨界性公共事务，采用传统的专业化分工管理模式，容易导致城市治理出现功能性裂化、功能性碎片化现象。许多跨界性、复合性公共事务难题之所以长期得不到解决，与城市治理功能裂化具有较大关系。横向权力过度分散的部门式设置是导致城市社会“碎片化”治理的关键性因素 。

层级性割裂化、碎片化。从纵向看，我国城市治理体制是一个高度等级化、层级化的治理体制。在外部宏观上，大中小各类城市表现为等级化管理，从中央管理的直辖市、副省级城市，到县和县级市管理的乡镇共分为五个层级。在城市内部，形成了多个管理层级的治理体制，比如超大城市内部治理体制为市—区—街道—社区的四级管理体制。多层级体制让城市治理容易产生层级性割裂化、碎片化，这集中体现在基层街乡镇与政府职能部门之间条块关系上。作为属地的街乡镇，具备发现问题的优势，但没有执法权，难以协调部门到一线执法；区级政府执法部门有执法权，但管理重心偏高，与各街乡镇配合不紧密，不能很好地深入一线去发现和解决问题。街乡镇与部门之间出现的层级性割裂化、碎片化，导致城市基层治理出现“看得见的管不了，管得了的看不见”现象。

空间性割裂化、碎片化。空间属性为城市治理提供了有效的治理依据和基础，也为城市治理产生空间性割裂化、碎片化提供了可能。从权力空间结构看，随着我国城市社会从单位制向社区制转变，城市公共权力空间结构不再是铁板一块，逐步出现碎片化。这种变化，改变了城市治理的基础。在这种条件下，单独依靠碎片化的传统行政体制进行治理，必然使城市治理面临许多空间性、社会性局限，降低城市有效治理的应有空间半径。从行政区划看，空间性割裂化、碎片化表现为具有高度经济社会联系的超大城市行政区域被分为若干面积的行政单元，进行分块管理、分块负责，超大城市内部各单元、超大城市与外部行政区域难以进行协同整合。超大城市空间性割裂化、碎片化问题不仅体现为城市内部跨区域整合协同问题，还包括超大城市与周围行政区域的整合协同问题。比如，北京、上海、广州等超大城市与其所在的周围区域：京津冀、长三角、珠三角地区，在环境治理、基础设施建设等方面有许多跨区域治理事务。由于缺乏必要的协同机制，超大城市治理主要体现为行政区治理，许多跨区域问题难以得到有效解决。

主体性割裂化、碎片化。作为复杂的巨系统，超大城市治理系统之中嵌入着多个治理主体，主要包括党政机关、企事业单位、社会团体、群众自治组织及公众居民等。超大城市治理在主体结构上呈现出主体性割裂化、碎片化现象。这种现象主要是指各类治理主体在城市治理活动中相互封闭、割裂，缺乏积极参与、协同合作，倾向于政府等单一主体单兵作战,未能形成各类主体共治精治的局面。从政府与社会、政府与市场的维度看，政府在城市治理中行政主导过多，社会与市场主体参与不足。虽然近年来逐渐认识到社会参与的重要性，但社会参与到城市治理中尚缺乏有效的机制与渠道。从城市属地政府与城市内其他党政机构维度看，党政治理主体在超大城市治理中表现出资源分散、协同整合难的问题。比如，在超大城市中，分布着各类中央垂直管理、市级垂直管理的党政机构和单位，由于行政隶属关系原因，区级城市政府往往难以调动和整合这些主体有效地参与城市治理。这容易使超大城市治理难以达成共识，造成治理资源的消耗与浪费。

信息割裂化、碎片化。信息割裂化、碎片化主要是指在城市治理中，条条之间、条块之间、各主体之间虽然建立了各自领域的信息系统，但这些信息系统之间具有很强的封闭性，难以实现开放共享，呈现出信息系统相互不联通、相互不兼容的状态。近年来，各大城市依托智慧城市建设高度重视信息化，强调运用信息化手段推进治理现代化。但由于结构性原因，城市治理信息系统却在条条之间、条块之间、各主体之间呈现出较强的割裂化、碎片化。城市中种类繁多的电话热线是城市信息割裂化、碎片化的外在表征。此外，城市治理有关的内部管理系统、服务终端（客户端）、微信微博平台等，都体现出条块分割特征。整合各类城市治理信息系统，实现信息系统融合发展，是城市治理现代化的必然趋势。