【2018-11】超大城市整体性治理机制探索

诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨指出：“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。”尤其是伴随着大城市的区域与人口扩张，超大城市蓬勃发展，成为我国城市发展的新类型。2014年，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，增设了超大城市类型，把城市类型调整为五类（按照常住人口规模，划分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市五种类型）。其中，超大城市主要指城区常住人口1000万以上的城市。在这个意义上，我国超大城市与理论上的巨型城市（Maga-city）、国际大都市（Metropolis）定义近似，是城市体系中的最高级类型。从规模与层次看，超大城市不同于一般的城市治理，具有自身的内在特点与规律。从系统论的视角看，超大城市是一个复杂的巨系统 ，超大城市治理也是一个复杂的巨系统。在超大城市巨系统之中，人口、资本、技术、设施等高度集聚，人流、资金流、物资流、信息流高度交汇，政治、经济、文化、社会高度集成，党政机关、企事业单位、社会团体、公众等多元利益相关方高度关联。实现超大城市复杂巨系统的有效运行，必须构建有效的超大城市治理体系。

整体性治理理论的丰富内涵

20世纪以来，公共管理理论经历了数次理论范式转变，先后呈现出四种基本理论范式。20世纪60年代之前，传统公共行政是主导理论范式，之后则是新公共行政理论范式。20世纪80年代，新公共管理理论勃然兴起，在全球范围内掀起了以民营化为主要特征的改革浪潮。21世纪以后，理论界开始对新公共管理进行批判与反思，整体性治理理论逐步兴起，成为公共管理理论研究与改革实践的前沿主题。整体性治理（Holistic Governance），是21世纪初以英国佩里·希克斯等学者为代表，针对新公共管理理论在治理实践中产生碎片化、分散化等困境，在分析英国等国家政府改革实践基础上，提出的新管理理论和管理理念。

以问题为导向，是整体性治理理论的出发点和逻辑起点。整体性治理不是公共事务治理的万能方案，具有特定的范围和对象，主要指棘手问题或复杂性公共事务问题。棘手问题是跨越了多个部门或多个主体边界、单一部门或单一主体难以解决的问题 。棘手问题具有的特质是：问题多且相互连接，无法由单一层级政府解决，涉及多种层级与类型的组织，这些问题无法轻易划分，问题的解决需要多方参与和长期协调 。与传统官僚制理论、新公共管理理论比较，整体性治理的最大区别是以解决人民的问题、满足人民的需要为核心。前两种理论范式主要是以解决政府问题为核心 。

整合是整体性治理的关键词。在内容上，整体性治理包括三个层次的整合：层级整合、功能整合、公私跨界整合。纵向层级整合是指围绕治理问题，以公众需求为导向，进行不同层级的整合。横向功能整合是在政府组织内部，横向地进行多部门的整合。公私跨界整合是围绕问题，公共部门与私人部门之间进行跨界整合。实现三个层次的整合，主要有三种方式：组织内部结构性改革与整合、服务整合、信息系统与技术整合。