【2018-11】超大城市整体性治理机制探索（3）

发挥整体性治理的重要作用

作为首都，北京超大城市治理在国家治理体系中具有特殊重要的地位。2018年3月，为推进首都城市社会治理现代化，北京出台了《关于党建引领街乡管理体制机制创新 实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，把“街乡吹哨、部门报到”确定为首都城市治理创新与改革的一号课题。

从整体性治理的视角看，“街乡吹哨、部门报到”体现了整体性治理的整合特征，释放了城市治理的整合效应和效能，提高了城市治理的整体性、系统性和协同性。从定义看，“街乡吹哨、部门报到”是城市社会治理中街乡和职能部门之间建立的发现和解决复杂公共事务问题的工作机制，即复杂问题“发现在属地、解决在部门”的治理机制。首先，由发现问题的街乡发出“吹哨”治理信号。街乡处于城市治理的基层，具有发现公共问题的优势。但由于职责和权限限制，属地街乡缺少解决许多属地化公共事务问题的权限（主要是执法权）和能力。其次，职能部门报到，处理和解决公共治理问题。在我国部门执法体制的架构下，政府职能部门是行业问题执法和治理的主要力量，具有行使执法权的优势。但职能部门往往处于基层之上，难以及时发现公共治理问题。即使某个部门发现问题，由于公共事务呈现的跨界性和跨地域性，单个职能部门难以从根本上解决问题。通过“街乡吹哨、部门报到”机制，政府职能部门可以实现与街乡及其他有关部门的联动，提高整体性治理能力。

从实践来看，“街乡吹哨、部门报到”蕴含着超大城市整体性治理的思想与理念，体现着许多整体性治理机制与效应。“街乡吹哨、部门报到”中的层级性整合机制与效应。北京要求各街乡建立实体化综合执法中心，公安、消防、城管、工商、交通、食品药品监管等部门执法力量到基层办公，推动执法力量下沉。例如朝阳区的“两级统筹，常驻固化，进驻响应”的实体化综合执法平台建设模式。这既改变了基层社会治理倒三角的人员配置结构，又实现了执法力量在职能部门与属地的有效整合；既整合了市级垂直管理部门的执法力量，也整合了双重管理部门和区级管理部门的执法力量，实现了基层社会治理的层级性条条整合。具有执法权的职能部门执法人员下沉到基层，为街乡推进社会治理提供了执法资源，从结构上提高了条块联动的效率。同时，积极探索向街乡赋权，这是平谷区的一大创举。向街乡下放监督考核权，实现了社会治理权力结构的条块层级整合。考核权是实现基层条块整合的关键。

“街乡吹哨、部门报到”中的功能性整合机制与效应。建立跨部门协同与条块联动机制，实现了复杂公共事务难题的有效整治。在具体实践中，属地吹哨后，相关多个部门报到，并明确牵头部门或主责部门、配合部门，实现了多部门的整合与协同。朝阳区率先总结出“七步工作法”，将“街乡吹哨、部门报到”流程划分为哨源形成、街乡分析研判、街乡吹哨、区级平台受理（联审、立项、派发）、部门报到、评价监督和结果反馈等步骤，实现了条、块功能性整合与过程性整合的统一。“街乡吹哨、部门报到”机制，改变了城市社会治理中多个部门各自为战、分散治理的碎片化治理格局，形成了具有整体性治理特征的实践案例。北京推进街道大部制改革，实现了街道内部横向的功能性整合。依据街道职责任务，按照扁平化管理工作要求，综合设置街道党政内设机构，加强直接面向群众的服务与管理机构建设，完善具有综合化、整体性的治理结构。

“街乡吹哨、部门报到”中的主体性整合机制与效应。依托党政群共商共治机制，大力推进社会参与，实现了多元主体性整合。推进社会参与是朝阳区的创新。朝阳区推动全区446个社区居民议事厅向楼院、小区延伸，强化社会参与，探索全覆盖的共商共治机制，实现了主体性资源整合，推动了公民需求导向的整体性治理。

“街乡吹哨、部门报到”中的信息整合机制与效应。强化信息平台建设，实现了治理信息的整合。北京加快推进城市管理网、社会服务管理网、社会治安网、城管综合执法网等多网融合发展，实现区、街乡镇、社区村三级在信息系统、基础数据等方面的深度融合、一体化运行。

“街乡吹哨、部门报到”中的区域性整合机制与效应。发挥区域化党建优势，实现了党建资源的区域化整合。党建是中国城市社会治理的特有优势。与国际大都市、国内其他大城市相比，作为首都，北京城市治理具有自身鲜明的特点和优势。其中，党的政治优势和组织优势，是首都推进城市治理体系与能力现代化的最大特点和优势。北京城市治理涉及许多利益相关者，如果仅仅依靠行政式治理方式，难以整合调动治理资源，会留下许多社会治理盲点、盲区。建立党员双报到机制，实施“支部吹哨、党员报到”，不但促进了报到党组织、党员融入基层社会治理，还发挥了各类党组织、党员在城市治理中的支持和参与作用。建立“街巷长”和“小巷管家”机制，实现了区域人力资源的整合。作为背街小巷治理的共治方式，“小巷管家”机制调动了辖区居民的参与，增强了城市社会治理的资源与力量，实现了城市社会治理区域地理性整合、主体性整合。

综上所述，从整体性治理的理论视角看，“街乡吹哨、部门报到”是发挥超大城市社会治理的独特优势，克服超大城市社会治理割裂化、碎片化现象，解决超大城市社会治理中的复杂难题，推进超大城市社会治理整体化、系统化、协同化的积极探索与创新实践。

（作者：赖先进，中央党校政法教研部副教授）