我国PPP模式面临的主要问题及改进建议

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PPP模式是通过引入社会资本所形成的一个多元主体合作供给公共服务的新模式，也是我们转变政府职能、激发市场活力、真正发挥市场在资源配置中的决定性作用的新探索，其目的是借助多元主体之间的合作来改进公共服务的质量和效率，以满足新时代人民对美好生活的新需求。因此，PPP模式绝不仅仅是一种融资方式，社会资本的优势也并非只在于资本，更有社会资本在市场竞争大环境下所拥有的技术、专业、管理、人才优势以及竞争意识等。

自20世纪80年代末以来，PPP模式作为一种新的市场化的公共服务供给模式，在西方国家的公共服务领域得到了广泛应用。2013年11月，党的十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，紧接着2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，之后PPP模式在我国得到了学界和政府的广泛认同和响应。这一新的公共服务供给模式不仅为我们进一步转变政府职能、重新界定政府与市场的关系、推进供给侧结构性改革、创新投融资机制等新的治理体制和机制探索提供了契机，也在实践中提升了我国以基础设施为主、涵盖多领域的公共服务供给质量和效率。

根据财政部PPP中心的数据统计，截至2018年6月，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库累计项目数7749个，投资额11.9万亿元，且均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。4批示范项目共计1009个，投资额2.3万亿元。储备清单项目4800个，投资额5.4万亿元，成绩斐然。但PPP模式在取得这些成绩的同时，也暴露出了很多问题，最突出的表现在以下三个方面。

PPP模式的泛化或异化问题。由于我国PPP模式的探索是在地方债务负担日益严重的大背景下展开的，为了破解地方财力不足的困境，部分地方政府在对PPP模式表示极大热情的同时，也存在将PPP模式泛化甚至异化的现象。所谓泛化，指的是将一些不属于公共服务的项目，或者虽然是公共服务项目，但只有建设环节而没有公共服务运营环节的项目也打着PPP模式的旗号争取相关的政策支持。比如一些不属于公共服务的领域，原本政府就不负有提供义务的商业地产开发或招商引资项目，以及一些仅涉及工程建设，并无公共服务运营的BT项目等。所谓异化，是指地方政府借PPP模式变相举债融资，通过承诺给予社会资本远超出其风险分配对价的过高回报，包括许诺固定回报、最低收益或回购投资本金，甚至是明股实债等方式，打着PPP的旗号实施融资，将PPP模式异化为地方政府新的融资平台。

民营企业参与度不高的问题。在我国PPP的落地项目中，民营企业的参与度一直不高。据财政部PPP研究中心的数据，截至2018年6月末，866个落地示范项目中包括448个独家社会资本项目和418个联合体项目，签约社会资本共1516家，包括民营企业598家、港澳台企业40家、外商企业17家、国有企业821家，另有类型不易辨别的其他40家。民营企业占比仅为39.4%。民营企业的参与度之所以不高，主要的担心在于：一是在与国有企业的竞争中，不能得到公平对待。比如有的地方政府只愿意拿出一些公益性强、含金量低、投资回报小的项目交给民营企业，而把那些含金量高、更容易实现投资回报的项目留给国有企业，而且民营企业的融资成本也远远高于国有企业。二是担心政府随意更改约定。有的地方政府缺乏契约精神，习惯于行政权力的强势和任性，常常随意变更合同内容。尤其是看到民营资本利润丰厚时，总想也分一杯羹，甚至强制性要求民营企业投资一些公益项目等，导致民营企业利益受损。三是担心“新官不理旧账”。由于我国人事管理实行任期制，地方主政官员3—5年就可能出现变动，而PPP项目的周期至少也在10年之上，因此可能会出现“新官不理旧账”的现象，这也是民营企业的担心之一。

PPP项目落地难的问题。截至2018年二季度，全国PPP综合信息平台项目库信息显示，管理库累计落地项目总数3668个、投资额6万亿元，落地率47.3%。虽然较去年有了很大的提升，但仍然不到一半。

造成落地难现象的原因有很多，一是PPP项目投资规模大，运营周期长，对于这样的项目，无论是政府方还是社会资本方都会谨慎对待，多方评估和论证，这在客观上导致了落地周期长或者说落地难。但这未必就是坏事，因为前期的谨慎评估和论证，尽可能考虑到可能出现的各种问题，对后期的长期合作是有好处的。二是财政承受能力10%的红线限制了一些地方PPP项目的落地。由于前期地方政府推动PPP项目的热情很高，推出了很多PPP项目，但之后财政承受能力10%红线的提出，使很多地方政府没有了财政预算空间，导致地方政府前期推出的大量项目无法落地。这也是对前期PPP运作不规范进行整治后一个可预料的结果。三是社会资本的观望态度。推进PPP项目的过程中，一直都存在着政府、国企热情高，民企热情低的冷热不均现象，这也是我国PPP模式推进过程中存在的一个突出问题，大量民间资本的这种观望态度使很多项目吸引不到社会资本的参与，无法落地也就在所难免。四是某些地方政府自身存在的问题，包括办事拖沓、程序繁琐、部门打架，以及履约意识差、随意改变项目内容和程序，甚至是以权谋私故意刁难参与合作的社会资本等，也是导致项目落地难的重要原因。

对于前两个原因，我们倒不必担心，也不需要为了追求落地速度而忽视项目的质量，但对后两个原因就不能等闲视之了，需要我们对症下药，为PPP项目的落地扫清障碍。

真正认识和理解PPP模式。PPP模式是一种新的国家治理模式，是通过引入社会资本所形成的一个多元主体合作供给公共服务的新模式，也是我们转变政府职能、激发市场活力、真正发挥市场在资源配置中的决定性作用的新探索，其目的是借助多元主体之间的合作来改进公共服务的质量和效率，以满足新时代人民对美好生活的新需求。对此，各级政府都必须有清醒而理性的认识，PPP模式绝不仅仅是一种融资方式，社会资本的优势也并非只在于资本，更有社会资本在市场竞争大环境下所拥有的技术、专业、管理、人才优势以及竞争意识等。

进一步明确PPP模式的适用条件。针对上述PPP模式泛化和异化的问题，应进一步明确PPP模式的适用条件，说到底就是要真正满足三个P。第一个P即Public，要求该项目必须是公共项目，而不能是营利性的商业项目，因为只有公共项目政府才负有提供的责任；第二个P即Private，要求项目要有社会资本的参与，如果一个项目从建设到运营的资金来源都是政府财政，或者政府债务的话，也就不存在Private的参与；第三个P，即Partnership，指的是双方之间的伙伴关系，这个伙伴关系显然不是一次性的交易关系而是长期的合作，因此即便是公共项目，如果没有长期的公共服务运营环节，也不能形成所谓的伙伴关系，这也是为什么相关部门一直强调BT项目不是PPP项目的原因。只有满足这三个P的条件的项目，才是PPP项目。

充分调动民营企业的积极性。充分调动民营企业参与PPP项目的积极性，应该是我们下一步工作的重点。因为PPP模式中第二个P即Private，无论是在西方国家的实践中，还是在我们国家的探索中，都更强调民营资本的介入。调动民营企业参与PPP项目的积极性，吸纳更多的民间资本进入公共服务领域才是PPP模式的真谛。对此，国务院相关部门已经多次强调要调动民营企业参与PPP项目的热情，比如2017年9月，国务院办公厅专门印发了《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》，提出要鼓励民间资本参与政府和社会资本合作项目。同年11月，国家发改委也发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作项目（PPP）的指导意见》，再次强调除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向民间资本开放，并且不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。同等条件下，优先选择运营经验丰富、商业运作水平高、创新创造能力强的民营企业。应该说这些意见都为民营企业进入PPP项目提供了政策支持，关键是下一步的具体化和落实。