【2019-02】推进京郊农村集体建设用地入市法制化

2017年数据显示，北京市3566平方公里建设用地中，集体建设用地1557平方公里，占比为44%，发展潜力巨大。统筹好这些存量建设用地，可大大缓解农村用地紧张问题，把低端低效、不符合首都功能定位的业态疏解出去，吸纳中心城区的一些高端优质项目落地。党的十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。经营利用好农村土地，无论对农业发展还是促进农民增收，无论是推进乡村振兴战略还是破解“大城市病”，都将产生巨大的促进作用。

京郊农村集体建设用地入市情况调查

集体经营性建设用地入市改革，打破了我国长期存在的城乡不同权属建设用地使用制度的二元结构。这一方面缓解了现阶段的土地储备压力，丰富了土地供给来源，促进城乡经济社会可持续发展；另一方面实现了不同权属建设用地使用制度的“同地同权”，进而真正保障农民权益，实现城乡统筹。

农村集体建设用地入市的积极探索。2014年2月，北京市确定通州区宋庄、台湖等 6 个乡镇作为统筹利用农村集体经营性建设用地试点。2015 年，北京提出以“三起来”（土地流转起来、资产经营起来、农民组织起来）引领农村改革与发展，促进农村土地集约高效利用。2015年2月27日，中央授权国务院在北京市大兴区进行农村集体经营性建设用地入市的改革试点。北京市集体经营性建设用地入市迈出了坚实的步伐。2016年1月，大兴区第一块集体经营性土地顺利上市交易，土地成交楼面价高达1.5万元/平方米，仅略低于周边地区的国有商业用地出让价格，得到了较好的市场认可。该地块由所在镇成立镇级联营公司统筹进行入市操作。“建立城乡统一的建设用地市场”，在大兴区首战告捷。

城乡集体建设用地建设租赁住房试点工作进展状况。2011年，随着城市建成区的扩展和提升，北京城乡用集体土地建设租赁房的试点地区获得国土资源部批准。2014 年底，昌平区北七家租赁房主体全部完工，海淀区唐家岭 10万平方米租赁房开工建设。2017年8月，国土资源部会同住房和城乡建设部确定北京、上海等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，并制定《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》。同年，北京市政府加快推进北京土地制度改革，在大兴区西红门镇、海淀区东升镇集体经营性建设用地乡镇统筹试点基础上，扩大试点范围，每区各选一个乡镇开展试点。例如，海淀区东升镇统筹农村集体建设用地，自主开发建设。中关村东升科技园内的老旧厂房改造成商务大楼，成功实现“腾笼换鸟”。

北京市集体经营性建设用地利用尚存在很多问题。调查发现，乡镇企业大院普遍存在布局分散、利用效率低等问题，难以形成有规模、上档次的产业集聚区，产业结构升级困难。如通州区工业大院面积为 3286.16 公顷，占全区集体土地面积的56.3%，但是低端产业占比高，土地收益率低下。在“二级所有，村为基础”的体制条件下，农村产业用地所有权主要在村里，以村为单位“各自为战”，空间布局比较分散，缺乏区域统筹。这直接导致集体建设用地符合“两规”程度较低，土地隐性流转带来的问题也比较严重。随着京郊集体建设用地入市的全面开展，其面临的问题将更为复杂多元。只有不断完善相关规划与配套保障制度，由单纯的空间规划向规划、建设、管理三位一体转型，才能将试点工作全面深入地开展起来、推广下去。

农村集体建设用地入市模式分析

集体建设用地入市新模式——镇级统筹。大兴区在总结“西红门经验”基础上，在全国率先提出集体经营性建设用地入市镇级统筹模式——以镇为基本实施单元，锁定土地总量，优化总体布局；降低土地存量，提高用地质量；明晰土地产权，完善股权设置。通过成立镇级联营公司，编制镇级入市实施方案规划，采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考虑各村集体土地面积、区位、规划用途以及人口等权重，设计股权结构。大兴模式的特点在于打破了原有的“村自为战”格局，统筹各村分散持有的工业大院使用权，成立跨村统权性的新供地主体，集中入市。通过镇级统筹，大兴区有效解决了单个农户、单个村庄发展无法独自解决的土地利用与产业发展不平衡的深层次矛盾。目前，大兴区4200余宗集体经营性建设用地全部实现了镇级统筹。

集体经营性建设用地入市收益能否合理分配，是衡量改革试点成败的关键。为保证农民能有更多获得感，大兴区通过入股村民地租保底，每5年增长5%，确保农民收益不因改革试点而减少，确保农民每年都有稳定收入。2016年1月，北京赞比西房地产开发有限公司以8.05亿元竞得大兴区一块土地40年的使用权，成为北京市第一宗通过招拍挂形式出让的集体经营性建设用地。大兴模式，成为当前京郊集体建设用地入市的成功范本。

集体建设用地入市新方式——建设租赁住房。“房子是用来住的、不是用来炒的”，集体建设用地建租赁住房，是贯彻多层次供给和租购并举的重要举措。北京作为首批开展利用集体建设用地建设租赁住房的试点城市，应通过总结试点项目经验，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。自2011年起，北京先后在朝阳区平房乡、海淀区唐家岭、温泉镇、昌平区北七家镇等5个集体土地地块开展了租赁住房项目试点，建设租赁住房1.28万套。在试点方案中，规定村集体和村民作为租赁项目申报主体，或在与社会资本的联营公司中占比不低于51%的股权份额，确保村集体和村民分享城市红利。村民在村股份经济合作社内，根据拥有的土地分配股份额，以股份的形式参与集体土地的管理；根据土地分配股份额的多少，每年年底进行分红。2017年11月，北京提出2017年至2021年供应1000公顷集体土地建设租赁住房，平均每年供地任务量约200公顷。利用集体建设用地建设租赁住房，突破了城乡土地供应的二元分化，使农村集体土地不须经过征地环节就可以进入城市供应，是一个重大的政策创新。

北京作为首批试点城市，试点项目运行成效显著。增加了住宅用地来源和租赁住房供给，扩展了集体经营性建设用地的居住和产业发展功能，盘活了低效集体建设用地，拓宽了集体经济组织和农民增收渠道。当然，此项政策仍处于探路阶段，如何找到一个相对成熟的开发与运营模式，仍然有待多方共同努力。

京郊农村集体建设用地入市法制化建议

推进农村集体经营性建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场，涉及我国土地管理制度的重大变革。其实质是地权，核心是土地收益分配，而根本又是农民利益保障。这涉及到相关土地管理制度和法律法规的立法完善。

赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。一旦开放集体经营性建设用地流转市场，允许农民集体土地不经国家征收程序而直接“同等”入市流转，那么城乡二元土地所有权结构在实践中将难以维持。城市的土地将出现国家所有和集体所有的双重地权格局，这有悖于“城市的土地属于国家所有”的法律规定。因此，改革权利不平等的二元土地所有制结构，是贯彻集体建设用地入市精神的现实需要。

建立城乡统一的建设用地市场，健全土地征收制度。2017年5月23日，国土资源部发布《土地管理法（修正案）（征求意见稿）》，在征收、集体建设用地、宅基地等方面均有较大调整。例如，规定单位和个人需要使用土地进行建设的，可以申请使用农村集体经营性建设用地。规定农村集体建设用地可以通过出让、租赁、入股等方式进行交易。农村集体建设用地不仅可以用于租赁住房建设，经有关部门批准还可以改变土地用途，建设公益性或商业性物业，实现土地出让、转让、担保、抵押等权能。

完善相关部门法，推进集体建设用地入市。2018年8月27日，十三届全国人大常委会第五次会议首次审议《民法典》各分编草案，其中包括物权编的修改草案。现行《物权法》规定建设用地使用权是用益物权，但仅定义建设用地使用权是依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，未规定农村集体建设用地使用权。《物权法》第183条规定，乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。建议在《民法典》的物权编中规定农村集体建设用地使用权，承认使用权人的抵押权。《担保法》第 36 条第 3 款对集体土地使用权抵押作了限制性规定，应当在物权编中加以立法完善，实现集体建设用地的抵押权。

研究制订农村集体建设用地入市交易法规。我国许多地方政府出台暂行规定来规范农村集体经营性建设用地的流转，但地方性法规和地方政府规章的法律位阶较低，难以有效解决交易过程中的矛盾与纠纷。当务之急是制订全国统一的农村集体建设用地流转法规，规范交易的条件、方式和程序。北京可在以下三个方面加大探索力度。其一，明确入市交易条件。规定依法经过确权的农村集体建设用地才能入市流转，并符合土地总体规划和市镇建设规划。在统筹利用农村集体经营性建设用地时，首先应加强规划引导，这是解决问题的前提条件。其二，规定入市交易方式。分为出让、租赁、入股等方式，初次出让的可比照国有土地使用权的招标、拍卖、挂牌出让程序。健全农村产权交易流转市场，研究农村产权流转交易“统一交易规则、统一交易程序、统一信息发布、统一文书格式、统一平台建设、统一监督管理”的“六统一”管理模式。其三，交易的程序应当符合城乡一体化原则。建立集体土地流转平台，健全集体建设用地价格评估机制，在市农村产权交易所基础上，增加集体建设用地交易职能。

京郊集体建设用地入市应当由土地行政管理部门统一管理，经过申请、审批、签订合同、缴纳税费、交易登记等法定程序，使农村集体建设用地入市交易的每一环节都有法可依，稳定交易秩序，维护交易安全，进一步推动首都经济发展、促进城乡一体化、实现振兴乡村计划。

（作者：吴文嫔，北京交通大学法学院教授）