【2019-09】数字治理推进国家治理现代化

[中图分类号] D616；F492 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2019）12-0076-04

习近平总书记在首届数字中国建设峰会开幕式贺信中指出：“信息技术创新日新月异，数字化、网络化、智能化深入发展，在推动经济社会发展、促进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民日益增长的美好生活需要方面发挥着越来越重要的作用。”当前，数字经济成为推动新旧动能转换的重要引擎，我国数字经济体量已稳居全球第二，但在数字政务和数字治理领域依然有很大优化升级空间。探索政府、企业、行业协会、社会组织、媒体等多方共治的新型数字治理体系，不断提升数字治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平，以数字治理能力的提升为国家治理现代化提供新的支撑，不仅有助于我们在全球范围内数字治理升级的关键时间窗口期赢得先发优势和引领效应，而且对推进我国公共服务的智能化、普惠化、均等化，提升公众便利感与获得感，满足人民对美好生活的期望也具有积极意义。

数字技术的持续深化对国家治理现代化提出新要求

国家治理现代化包涵了治理主体多元化，治理手段现代化，治理体系制度化、科学化、规范化、程序化等多个方面，意味着国家与社会、政府与公民、权力与权利的关系重构。当前我国面临着全方位数字化、信息化、智能化转型，国家治理、社会治理的对象、内容和国际博弈的主战场都处于深刻嬗变之中，对社会转型与发展也带来持续深远的影响。ABCDEHI协同创新正在演变成为新形势下经济社会发展和社会结构变革的原动力。所谓“ABCDEHI”就是人工智能（AI）、区块链（Blockchain）、云计算（Cloud）、大数据（Data）、新能源（Energy）、边缘计算（Edge Computing）、物联网（Iot）这几大关键技术。这些新兴技术不断融合，群体性、链条化、跨领域创新成果屡见不鲜，颠覆性、革命性创新与迭代式、渐进式创新相并行，正在重构社会运行的底层基础设施和运行逻辑。

就国内形势而言，数字技术在重塑社会形态、经济运行模式、给公众生活带来便利的同时，也给传统的治理理念、治理模式、治理实践带来巨大挑战。以新技术新产业新业态新模式为核心，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑的经济发展新动能正在形成。新技术的持续扩散把实体经济和虚拟经济联结成为一个日益生态化的复杂巨系统，各种价值网络交互错杂，重构世界经济版图，改变国家创新生态体系。一些新兴主体力量在经济社会数字化转型进程中扮演着越来越重要的角色，既需要鼓励支持以激发其创新活力，又需要规范引导以避免伤害社会公共利益底线和消费者权益底线。新的形势和新的发展阶段要求我们更为广泛地采纳和应用新兴技术手段，提升治理科学性和精准度。既要避免新事物、新现象、新业态、新模式出现过程中治理的缺位、错位、越位对创新带来的负面影响，也要加快以数字化、智能化手段提升政府数字治理能力的步伐。通过底层公共服务基础设施的升级迭代来优化社会资源配置和多元社会主体行动上的协同效果，化解当代社会运转复杂巨系统中的不确定性，从提升数字经济的普惠性和有效引导社会创新活力释放、生产力解放角度都具有积极意义。

就国际竞争态势而言，虽然当前我国数字经济发展速度惊人，但优势更多体现在日新月异的模式创新、庞大的市场容量、众多的人口红利等方面。面向消费端的电子商务、即时通信及其衍生服务、科技金融领域的发展成就突出，但核心技术缺失、创新能力不强，原创性研发和融合性创新水平与发达国家相比仍有较大差距。利用标准和规则等手段建立“护城河”，是发达国家强化行业垄断的惯用做法。中国要建成数字经济强国，必须在更高层面上参与甚至主导相关技术、产品、服务的国际规则及标准制定，以占得先机和话语权。必须主动出击，面向科技战略制高点和数字经济主阵地，以制度创新、技术创新、产业创新、体制创新、业态创新、模式创新提升融合发展能力，破茧成蝶。国际社会的角色扮演和利益格局归根到底取决于国际合作博弈规则的偏向。数字经济天然的共享基因决定了其发展及治理的全球性特征。争夺数字经济制度规则话语权和数字治理体系建构话语权，不仅是为中国经济“弯道超车”赋能助力，也是牢牢把握下一轮发展战略机遇期新内涵、新特征，把握战略主动权的需要。

数字治理的概念内涵与核心问题

习近平总书记指出，随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变 。当代经济数据体量指数级增长、线上线下融合的特性，使得传统治理机制难以适应新形势新需要，要求在协调机制、监督机制、保障机制、制度规范等方面突破原有框架，结合现实情境和新兴技术手段寻求治理模式的变革与创新。中国信息通信研究院将数字治理划分进数字经济“三化”框架之一，包括数字产业化、产业数字化和数字化治理。我国的数字治理还处在起步阶段，实践先于理论的特征较为明显。

数字治理协同机制的建构。数字社会是一种生态系统，政府、平台、企业、居民、媒体等都是系统参与者，需要形成以国家治理为核心，行业自律、平台治理和社会监管广泛参与的立体化治理体系。当前数字治理面对很多问题，如运用互联网技术和信息化手段建立大数据分析和动态协同系统，共建数字治理沟通协调平台，搭建数字监管的风险预警体系、信息披露体系、大数据征信体系和社会评价体系，完善数据共享与安全保障机制，参与推动全球数字治理协同化体系的建构，以数字治理创新推动整体宏观经济治理体系升级等。这些问题既环环相扣，在落实举措上又需要立足整体顶层设计进行优先级排序，有效整合多主体力量协同推进。

推动新兴数字要素资源向数字价值的转化。随着5G、人工智能、大数据、云计算等新兴技术应用的发展普及，整个社会走向全面互联，新型价值网络雏形隐现，整个社会逐渐演变成为一个以数据增值为核心的数字生态命运共同体。阿里研究院提出“智能经济”的概念，这与依赖价格信号的市场机制，以及依赖人为协调的企业机制有着显著差异。智能经济具有三个特征：其一，数据作为关键生产要素，“数据 + 算法+ 算力”的智能化决策、智能化运行，将更加依赖于数据的获取和处理。其二，人机协同成为主要生产和服务方式，这与工业时代“工人附属于机器”的情况截然不同。其三，经济价值的追求方向是满足海量消费者的个性化需求。智能经济将呈现全新的运行规律——以数据流动的自动化化解复杂系统的不确定性，实现资源优化配置，是支撑经济高质量发展的经济新形态。数据本身并不具有价值，而是通过有效治理使无序数据关联化、隐形数据显性化，挖掘数据背后隐藏的信息、激活数据使其动态化才能产生价值。当前，新兴数字要素资源大规模扩散的条件尚未成熟，对于各种创新要素之间，尤其是大数据作为新兴要素与传统要素之间的协同作用探讨深度不足，理论研究和体系搭建远远落后于现实经济发展速度。数字经济在快速发展过程中暴露出诸多亟待解决的问题，如在横向上存在数据部门化、碎片化、单一化现象；在数据汇集、分析以及共享应用等方面不乏潜在的风险隐患，如数据泄露、篡改以及倒买倒卖数据等不良行为。如何推动新兴数字要素资源向数字价值的有效转化并防范其负面效应，是在数字治理过程中要长期面对，并伴随技术迭代历久弥新的一个命题。

防范和化解经济社会数字化转型进程中的风险隐患。大数据时代，整个社会的数据量呈指数级增长，数据存储技术也在持续迭代。在云端集中管理、挖掘和精准匹配分发数据，是大势所趋。一方面是大数据的经济价值和社会价值不断彰显，数字资产日益成为社会资产构成中的重要组成部分。另一方面，新技术应用过程中暴露出各种风险隐患，在利益驱动之下一些企业和个人数据被恶意泄露或买卖，相关法律法规体系欠缺，对风险因素识别不够、风险预警机制缺失、风险评估体系不完善、风险后果预判及预案不足等，都会影响数字治理的效率提升与效能发挥。

关于数字治理过程中面临的风险问题，学者对于项目风险的评估要多于研究协同治理整体风险的评估。现有研究大多数是从利益相关方个体视角出发，较少对治理风险问题进行深入探讨，风险评价指标难以拓展运用于其他使用对象。未来需要以单个项目的治理风险评价理论积累为基础，构建起基于数字协同治理整体格局的风险评价体系，强化风险处置决策机制，提高对新兴领域潜在风险的感知敏锐度和突发情况应急处置能力，以公共管理和决策工具体系的完善来缩短风险监测信息反馈周期。

当前数字治理涉及的五大关键领域

数字国家治理。现代国家必然是数字治理的权力中心，拥有对主权范围内所有数据体系的管理权，通过大数据驱动国家治理进一步发展，使得政府管理更高效、决策更科学、服务更精准。从国家整体数字治理优化层面，需要完善数字领域法律法规体系，规范和深化政务信息公开，以社会需求为导向破解当前广泛存在的数据孤岛化、信息碎片化、应用条块化、服务割裂化等问题，提升在线公共服务的规模与质量，切实保障社会信息安全与公民数据隐私。需要准确把握好政府引导和市场主导的关系、技术扩散与实体经济的关系、创新发展与融合监管的关系、国内发展与国际发展的关系，让政策设计最大程度地与政策土壤协同起来。在政策创新和监管优化层面，除出台《网络安全法》外，我国尚缺乏更加广泛涵盖网络安全、审慎监管、数据资源共享、个人信息保护等全方位适应数字经济发展的法律法规体系。数字经济高速发展与产业生态持续演变的特性，给立法时机的选择、立法策略的设定和立法框架的形成等诸多关键决策领域带来了一系列挑战。

数字社会治理。当代中国政府治理能力不断提高，但社会力量发育程度依然弱小，发展进程相对缓慢，政府仍然是多个治理层级的主导力量和有效治理的关键因素。如何在政府引导、社会力量参与、专业化社会工作者操作、公众监督、法律保障的原则下，建立健全数字化时代社会治理领域的各种利益协调机制、诉求表达机制、权益保障机制、矛盾调处机制等，保障社会的常态化运行是我们面临的巨大挑战。在构建数字社会治理体系过程中，需要充分关注新的技术基础、经济基础和社会基础上承载的新特征。传统产业主体和新兴数字经济运营主体之间的资源争夺和利益博弈日趋激烈，采用数字技术为传统产业提质增效过程中，会触动大量既得利益。这就要充分发挥不同层级、不同能级多元主体的积极作用，充分考虑不同治理主体的利益、价值偏好和资源影响力，站在国家战略高度妥善协调各方利益。无论何时，以人为本始终是数字社会治理的落脚点。

数字城市治理。迄今为止，数字城市还是一个正在发展和演变的概念。从信息化广义角度看，数字化城市是借助一整套空间化、网络化、智能化和可视化的技术系统来支撑实体城市在数字世界的信息化映射，实现城市管理过程数字化、管控手段数字化、管理绩效评估数字化。这不仅涉及新兴技术手段的采纳，也涉及城市管理体制和运行机制的整体变革。在此基础上，“数字孪生城市”（Digital Twin City）的概念应运而生。数字孪生城市意味着在网络空间构建一个与真实、物理城市相对应的数字城市，这是城市数字治理现代化的必经之路。

数字经济治理。据中国信息通信研究院数据显示，2018年我国数字经济规模达到31.29万亿元，占GDP比重超33%，同比增长1.9个百分点；2018年数字经济发展对 GDP 增长的贡献率达到67.9%，超越部分发达国家水平，成为带动国民经济发展的关键力量。数字经济运行逻辑与传统经济呈现出较大差别，创新资源的流动性、可用性和创新主体间的相互依赖性都大大提升，创新复杂性和不确定性也会越来越高，给监管和治理带来新的挑战。数字经济治理优化与政策创新，既需要系统思维，又需要观照国情现实，立足全球视野下我国数字经济当下的历史方位，找准重点领域、突破口与着力点。

数字文化治理与舆情治理。数字文化治理包含两个维度。从宏观层面看，经济社会的数字化转型和创新必须有与之相适应的文化价值引领和监管体系。从意识形态层面看，数字文化的治理与现代舆情治理息息相关。在泛娱乐时代，社会公众的情绪表达和思潮扩散形式更加多元化和隐蔽化。利用新兴数字技术手段可以让舆情监测与研判超越简单的内容分析层面，从社会话语表达、社会关系呈现、社会心理描绘、社会诉求预测等角度对社会舆情进行多维透视，寻求民生关切、社会需求与政府决策的结合点和社会各方利益的最大公约数，积极挖掘社会舆论对社会治理的良性推动力量，推动数字中国的“治道变革”。

（本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目《国家治理现代化视域下的舆情治理创新》课题阶段性研究成果〈项目编号：14YJC860001〉）

[参考文献]

[1] 郑巧，肖文涛.协同治理:服务型政府的治道逻辑[J].中国行政管理，2008，(07).

[2] 张仲涛，周蓉.我国协同治理理论研究现状与展望[J].社会治理，2016，(03).

[3] 黄建伟，陈玲玲.国内数字治理研究进展与未来展望[J].理论与改革，2019，(01).

（作者简介： 陈端，中央财经大学文化与传媒学院副教授，中经数字经济研究中心执行主任）