【2019-12】首都城市社区治理70年

居委会是社区治理中重要的组织载体，是具有中国特色的基层组织制度安排。研究居委会发展历程对于探索首都超大城市社区治理有重要的意义。“社区”在我国基层治理实践中被广泛讨论是21世纪以后，按照2000年出台的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》规定，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。从空间范畴看，城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。在这个意义上，要了解首都城市治理的发展轨迹，必须植根于社区，深刻理解新中国成立70年来特定经济社会发展背景下社区居委会的形成和发展规律，理解首都社区治理的历史逻辑和演变逻辑。

首都社区治理的探索尝试和曲折徘徊阶段：1949-1980

北平解放后，人民政府摧毁了国民党建立的保甲制度，建立了新的居民组织闾或居民小组，有的闾分为若干居民小组。总体上闾或居民小组规模不大但有差异，从30户到100多户不等，闾长和居民小组长都由选举产生，属于义务职位，定性为群众性自治组织。不久，北京进行了以治理权集中为取向的机构改革，街政府被取消，区政府改为区公所，成为市人民政府的派出机关，社区这一层次的指导管理失去了抓手。当遇到需要发动群众展开工作时，只能通过建立各类“委员会”来进行临时性动员。到1952年，北京每个派出所辖区内都有十多个委员会。这些委员会琳琅满目，既有治安保卫委员会、卫生委员会、社会救济委员会、妇女代表会等功能类的，也有抗美援朝委员会、中苏友协支会等宣传组织类的，但是居民工作仍有所削弱。为解决这个问题，1952年，北京市在东单区观音寺进行了建立居民委员会的试点工作并得到一定认可。

1953年，时任北京市委第一书记彭真同志鉴于当时“城市居民群众组织领导不统一，工作也很混乱”的现实情况，向毛泽东递交了《城市应建立街道办事处和居民委员会》的建议。彭真同志指出，“居民委员会的组织是需要建立的。它的性质是群众自治组织不是政权组织。它的任务，主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来……居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的‘腿’，不应交付很多事情给它办”。这一建议对后来居委会立法起到关键性作用。

1954年6月，以政务院颁布的《居民委员会通则（草案）》为依据，北京积极推进成立居委会。1955年1月，第一届全国人民代表大会通过的《城市居民委员会条例》正式颁布实施。此后，北京居委会达到660个。在规模上，新建立的居委会一般有居民300—400户，人口1000—1700人。居委会下设居民小组，每组20—40户。在产生方式上，居委会负责人和居民小组长通过选举产生。委员有11—17人，一般兼任居民小组长。居委会下设治安保卫、调解、卫生和社会服务委员。在功能上，包括办理与居民有关的公共福利、反映居民诉求、发动群众响应政府号召，遵守法律法规等。

居委会制度刚刚确立不久，首都社区治理工作就受到了“大跃进”、人民公社运动及“文化大革命”的影响。1958年8月，石景山区中苏友好人民公社宣告成立，这是北京市第一个城市人民公社（区域范围相当于街道）。至1960年底，全市建立起48个人民公社，基本上实现了人民公社化。人民公社强调“党政合一、政社合一、工农商学兵五位一体”，居委会成为人民公社的一个网络节点组织，开展的工作完全由上级行政机关指令摊派。1970年以后，为了解决职工家属就业问题，居委会逐渐增加了一些经济功能。

首都社区治理的恢复发展和深化改革阶段：1980-2012

党的十一届三中全会以后，居委会建设出现了一个崭新的局面。1980年1月，全国人民代表大会重新颁布了《城市居民委员会组织条例》《人民调解委员会暂行组织通则》《治安保卫委员会暂行组织条例》等，使居委会的工作很快恢复起来。北京市据此重新明确了城市居委会的群众自治组织定位，明确要求通过选举而不是任命形式产生，鼓励居民积极参与，尤其鼓励退休干部和工人参选，并给予一定的生活补贴。1980年，北京市政府用于居委会积极分子补贴额度为165.7万元。1985年7月，居委会正副主任补贴每月增加到45元。为减少居委会的负担，规定凡应由政府和业务部门承担的任务，均不得推给居委会。这为居委会的健康发展，提供了良好的制度保障。

在改革、开放、搞活的大形势下，北京的居委会与街道一样，经济功能越来越多，积极兴办小型企业、便民服务事业成为居民委员会的重要职能。到1988年底，全市居委会共建起小副食、小修理、服装加工点、托儿所、存车处等9371个。这既方便了群众，又为居委会实行自我管理、自我教育、自我服务创造了物质基础，增强了活力。但是，居委会经济职能过多占用了处理社会民生的时间和资源，导致服务群众的质量和水平有所下降，降低了居委会在基层群众心中的重要性。1998年，北京召开第一次城市管理工作会议，明确规定街道与社区不再直接从事经营活动。

随着单位体制的改革，社区在基层治理中的作用更加凸显出来。2000年，民政部出台《关于在全国推进城市社区建设的意见》，首次对社区建设工作作出了系统规制。2001年，北京召开第二次城市管理工作会议，提出了建立新型社区管理体制的总体构想，要求形成“在党的领导和政府指导下，充分发挥党组织的政治优势，政府依法行政、社区依法自治、市场机制充分发挥作用，政府资源、社会资源与社区资源整合利用，建立社区居民共驻、共建、共享的社区治理模式”。

以建立新型社区管理体制这一改革目标为遵循，北京陆续出台了《北京市社区专职工作者管理意见》《关于进一步加强社区专职工作者队伍建设的指导意见》，对居委会再定性和再定位。《关于推进社区规范化建设试点工作的实施方案》《北京市社区管理办法》《北京市社区工作者管理办法（试行）》《关于全面加强城乡社区居民委员会建设工作的意见》等文件，聚焦优化职能定位、促进多元参与、完善选举模式、推进社工专业化、提升福利水平和强化经费保障等，破解完善社区治理体系亟须解决的突出问题。北京逐渐形成了社区党组织领导、居委会牵头、业主委员会和物业服务企业参与协调的社区治理结构，进一步完善了社区组织体系。

首都社区治理的赋能增效阶段：2012年至今

经过一系列的深化改革，社区治理体制框架基本建立。新时代基层社区治理的关键不再是“搭台子”的问题，而是全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。

加强社区治理顶层设计。2018年10月以来，《关于加强和完善城乡社区治理的实施意见》《北京市社区工作者管理办法》《关于加强新时代街道工作的意见》陆续出台，分别从居委会主体性、选举制度、社区工作者职业定位、发展空间、权益保障、依法依规等方面进行了顶层设计，努力让社区治理体系和治理能力建设有制度保障。

坚持系统治理，充分发挥居委会在多元治理中的主体作用。居委会建立之初就被定位为群众自治组织，主要工作是组织群众自治、整合社会资源，引导动员各类各级主体参与社区建设工作。作为系统治理的枢纽，居委会的自我服务、自我管理功能发挥得越好，基层治理工作就越能得到深入推进。反之，居委会越是行政化、离群众越远，越不利于良好基层治理格局的实现。要将多元参与、系统治理作为社区发展的基本原则，充分发挥好居委会的主体作用、纽带作用、桥梁作用。

坚持科学治理，不断提升社区居委会服务的专业化水平。居委会在相当长一段时期内只起到为单位体制“查漏补缺”的作用，工作的专业化程度不高，从事相关工作的主要是退休人员。随着社会经济的发展和单位体制作用的变革，居委会在基层治理中的重要性不断提升，成为治理能力和治理体系现代化建设的重要主体。在迈向新时代的基层治理中，对居委会干部的治理素质与治理能力、对居委会工作的科学化程度要求越来越高，只有不断提升基层治理的专业化、精细化和科学化水平，才能与新时代的新要求相匹配。

坚持人心治理，将实现社区凝心聚力作为居委会工作的根本遵循。居委会在不同时期功能发挥的侧重点有所不同。从实践效果看，只有突出居委会的社会功能，让社区发挥好社区居民的自我组织、自我服务、自我治理功能，才能使之真正在治理体系中发挥应有的作用。在人民利益诉求日益复杂多样、社区关系不断陌生化的今天，社区居委会要更加聚焦人心治理，聚焦于社区关系的优化和人心的凝聚，才能更好应对人民对美好生活的向往，对美好社区的追求。

建设国际一流的和谐宜居之都，重心在基层、抓手在基层。只有做好微观层面的社区工作，才能让城市变得更美好。新中国成立70年来，首都社区治理经历了多个发展阶段，在不同阶段应对不同挑战、解决不同问题，贯穿始终的一条主线是坚持以人民为中心而推进的组织制度变革。

（本文系国家社科基金“社区治理中的协商民主机制研究”、北京市社会科学基金项目“北京市基层社区治理模式研究”阶段性成果）

[参考文献]

[1]北京市地方志编纂委员会.北京志.政务卷.民政志[M].北京:北京出版社，2003.

[2]彭真.城市应建立街道办事处和居民委员会[J].北京党史，2014(5).

（作者简介：谈小燕，中共北京市委党校首都高端智库、社会学部讲师；营立成，中共北京市委党校社会学部讲师）