【2020-06】健全首都基层应急管理体系

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2020）06-0079-03

基层组织作为城市的基本单元和政府安全管理的末端，是应对各类突发事件的主体，处于抵御各类灾害风险的最前端，承担着重要的防灾减灾职责，发挥着不可替代的基础性作用。当前北京市抗击新冠肺炎疫情取得阶段性成效，深刻证明基层应急管理能力发挥的巨大作用。

提高政治站位，抓实抓好首都基层应急管理工作

加强首都北京基层应急管理体系建设是落实总体国家安全观的有机组成部分。习近平总书记提出要牢固树立总体国家安全观。应急管理是国家安全治理体系的一部分，总体国家安全观的构建理念也是新时期首都基层应急体系建设的根本指导思想。我们要以“首都安全”为目标，站在全局的角度去审视基层岗位和工作，努力构建首都安全治理的基层应急管理体系，使应急管理与城市运行、重大活动保障紧密融合。基层应急管理应当放到推进首都城市治理体系和治理能力现代化的大局中来把握，依托基层应急管理部门的日常管理职能，充分发挥基层党委政府的积极作用，落实应急管理的精细化，推进应急管理现代化，切实提高应急管理体系的实效性。

加强首都北京基层应急管理体系建设是基层党组织领导能力的切实体现。北京基层应急管理体系建设要突出首都特色，通过“街乡吹哨、部门报到”，理顺“条”与“块”的关系，凝聚工作合力，形成党组织领导基层应急管理的首都特色。基层党组织不仅要做好中央和北京市委市政府部署的模范执行者，更要当好基层应急行动领导者、信息平台建设者、内外部资源协调者、百姓意见倾听者、应急成效的反馈者和敦促者等角色。构建基层党组织安全保障基石地位，需要北京市在应急管理体系框架中形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的特色应急管理体制。

加强首都北京基层应急管理体系建设是有效应对多重风险考验的客观需要。北京作为首都和超大城市，在安全稳定方面有着特殊需要。一方面，面临着日益复杂多变的发展环境与风险挑战，各种自然灾害和安全事件在不断地相互叠加、耦合和演化，突发事件的关联性、衍生性、复合性也在不断增强。另一方面，将应急管理与城市运行、重大活动保障紧密融合是首都的特殊需要。一般情况下，绝大多数风险起源于基层或社区，而基层与社区又是自然灾害或者公共安全事件主要承载体，加大基层灾害与安全治理刻不容缓。首都的重大活动保障对社会与民生可能产生一定影响，这就需要通过科学有效的应急调控，保障社会安全，保持城市日常的相对正常状态。做到这些，没有基层广泛与深入的参与是不可能的。

构筑韧性街区，建立适合首都特点的基层应急管理体系

我们要在按照城市一般规律建设基层应急管理体系的同时，基于首都特色和超大城市治理的需要，创新应急管理方式方法，形成具有首都特色的基层应急管理体系，建强首都安全稳定堡垒。

尝试以街道为基本单元，构筑韧性街区。韧性街区旨在基于不同街区灾害风险差异和建设发展功能不同，强化构建适宜的街区综合防御体系和灾害应对体系。按照北京市城市总体规划划分的不同功能区进行再细分，如中央行政区、使馆区、老北京文化街区、地质灾害集中区、水源涵养区等，形成单个街道或者多个街道的功能街区，便于集中资源开展韧性城市规划与管理。韧性街区可以视为超大城市细化应急管理的防灾单元，以此为基础开展风险评估和风险区划，有利于实现便利化、集中化的基层应急管理，开展差异化风险管控、应急资源集中储备调用、突发事件快速响应等功能，有利于应对具有极端小概率、巨大破坏性、高度复杂性特点的巨灾与危机事件。以疫情为鉴，健全完善城市基层防灾减灾体系，特别是公共卫生应急管理体系。把健康嵌入城市防灾单元规划建设，开展健康影响评估，优化医疗卫生设施布局，加强社区医疗卫生服务配置。另外，还可降低城市应急管理成本，尤其在对首都重大活动保障方面优势会更突出。

以情景构建为先导，形成基层应急预案与演练体系。在新体系中要重新定位基层应急预案，完善基层单位的现场行动方案。要按照战术级、现场级预案，明确应急处置程序、各方职责，关键任务清单以及具体操作标准规范等。预案体系的要义在衔接。要以预案有效衔接，推动与区、基层单位、社区等整个应急体系的衔接与力量融合。在编制预案方法上，要大力推行“风险—情景—任务—能力”的技术主线。一切从基层突发事件应急处置实际出发，基于情景构建、动态责任清单等方法编制预案。这种方法，目前已经在北京的市级和区级应急预案编制中广泛使用。情景构建方法能够精准把握预案编制的可行性。预案演练提倡综合性较大事件演练。这样，一方面可以检验预案的可操作性，另一方面可以通过演练，使基层应急管理部门和人员掌握突发事件处置规律、程序、方法、任务，提高信息报送、先期处置、应急响应、协调配合等能力。基层还需要制定应急预案演练制度，保障演练的数量和质量，强化应急准备能力，特别强化社会安全事件的应急准备能力。

加强风险管理意识，实现基层减灾标准化体系建设。提高首都安全性就必须加强风险管控，将应急管理关口前移。基层信息化体系建设是城市治理信息化体系的重要组成部分，是实现特大城市精细化治理的新范式，是城市风险管理标准化的关键支撑。海淀区依托智慧海淀，以城市治理为突破口，统筹各方优势、打破部门壁垒、实现城市治理信息共通共享，开展重点企业风险隐患数字化工程，全面精细掌控企业风险信息，建立标准化的风险基础数据库。朝阳区构建了区—街（乡）—社区一体化的风险管理信息系统，规范了风险评估标准，可以实时掌握基层风险。各区可以通过进一步完善统一基层分灾种的风险评估标准，形成北京市风险数据一张图。

建强安全稳定堡垒，培育适应新时代要求的首都应急文明

首都应急文明主要体现在：基层组织参与应急管理的法律保障；公民的应急法律意识、公民首都意识（政治觉悟）、公德意识、志愿精神、突发事件应对能力；基层应急管理举措的人本化和应急科技的现代化程度。

培育以法治为保障的基层应急管理多元参与格局。要建设基层应急管理体系，必须协同包括党委政府、企事业单位、社会团体和公民个人在内的全社会各阶层共同努力，才能形成多元参与治理的格局，落实共建共治共享的基层治理理念。《中华人民共和国突发事件应对法》和《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》都对建立有效的社会动员机制有所规定，但关于参与的条件、参与的程序、参与的内容等事项是相当模糊的，难免造成应急事件应对过程中的预防、准备工作落实困难。党委政府是社会动员的主导力量，应当对所辖区域的应急管理职责通过相关法律法规予以细化和具体化，并通过监管执法来确保相应职责的履行。

培育以基层组织和公众为重点的防灾应急意识和应急能力。北京市近年来积极推进防灾减灾知识技能“进机关、进企业、进学校、进社区、进家庭”，每年进行防灾减灾大课堂1000堂课的宣传，不断推进基层公民应急文明的进步。但是宣教的内容和方式相对单一，一般没有根据地域、受众特点进行细分。新冠肺炎疫情应对期间出现的一定数量人员不佩戴口罩、粗暴抗拒、隐瞒病情、随意出行等现象，也暴露出应急文明意识的欠缺。培育公众应急意识、提高应急知识水平十分必要，需要建立以社区为单位的基层应急培训体系，特别要强化各类重大突发事件尤其重大突发公共卫生事件的公众培训。

培育以基层信息化为标志的应急文明技术承载体系。亨廷顿认为，“现代性孕育着稳定，而现代化的进程却滋生着动乱。”我国现代化建设进入新的发展时期，伴随着经济社会快速发展，各种利益交织冲突，复杂矛盾累积叠加，社会不稳定的因素进一步增多。而大部分社会安全事件产生于基层，并且可以在基层得到有效遏制。基层通过健全多元化预防与处置格局，可以最大限度地吸收基层社会资源，最大限度地达到治理效果。所以，亟须建立健全社会监测体系与危机预警系统。注重运用云计算、物联网、互联网等信息化手段开展基础信息采集工作，在重点领域进行实时动态跟踪、舆情监控，为政府决策提供信息支撑。进而，深入开展各种形式的群防群治活动，增进处置社会安全事件的整体能力。

新冠肺炎疫情是一次超常规突发事件，其应急难度以及对社会的深远影响，使各级应急部门经受到前所未有考验的同时，也积累了宝贵的应急经验。这次战疫更加凸显了基层应急作用，北京市需要把基层应急管理放在重中之重来建设，使其成为化解社会风险、处置社会突发事件的前沿阵地，成为应对重大突发事件的社会基石和坚强堡垒。

[参考文献]

[1]钟开斌.健全国家应急管理体系[N].人民日报，2020-02-26.

[2]刘丽霞等.北京市居民应急知识水平现状及其影响因素分析[J].中国公共卫生，2019，(9).

[3]滕五晓，罗翔，万蓓蕾等.城市安全与综合防灾规划[M].北京：科学出版社，2019.

（作者简介：王慧彦，中国地震局防灾科技学院教授，北京市应急委专家）