北京市人民代表大会法制委员会关于《北京市文明行为促进条例(草案)》修改情况的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2019年11月25日，市十五届人大常委会第十六次会议审议了《北京市文明行为促进条例(草案)》(以下简称草案)。会上，有12位常委会组成人员和1位列席代表发表了意见，对立法的必要性给予肯定，并从文明行为与道德的关系、文明行为和不文明行为的范围、促进和保障措施的完善，以及具体文字表述等方面提出了意见。

会后，法制委员会在市人大机关门户网站征求了社会公众的意见；通过“万名代表修条例”活动书面征求了市、区、乡镇三级人大代表的意见，共有658位市人大代表、4067位区人大代表、8692位乡镇人大代表提出意见；请市政协协助征求了234位政协委员的意见；到西城区、丰台区、北京字节跳动公司进行了调研走访；组织召开了公共场所经营管理单位、文明单位及文明街巷、专家学者等座谈会，就各方面集中关注的问题听取意见建议；书面征求了市司法局、市城管局、市教委、市交通委、市文化和旅游局、市卫生健康委、市公安交管局等政府部门的意见。

3月10日，法制委员会召开会议，根据常委会审议意见、代表意见和其他有关方面意见，对条例草案进行了统一审议，提出《北京市文明行为促进条例(草案二次审议稿)》(以下简称草案二次审议稿)。现将草案修改情况报告如下：

一、关于文明行为的定义

草案第二条第三款规定了文明行为的定义。有些常委会组成人员、代表提出，文明行为不可能在一部条例中穷尽列举，应通过进一步明确什么是文明行为，提示人们行为的底线；建议本条例规制的文明行为主要聚焦在公共领域干扰他人的行为，体现宪法第五十一条的精神，即“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。据此，法制委员会建议对文明行为的定义进行修改，表述为：“本条例所称文明行为，是指以社会主义核心价值观为引领，恪守社会主义道德，维护公序良俗，尊重他人合法权利和自由，推动社会文明进步的行为。”(草案二次审议稿第二条第二款)

二、关于文明行为规范及不文明行为治理

草案第十四条至第十七条列举了社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德四方面的具体行为。有些常委会组成人员、代表提出，“四德”的内容难以列全，且与各个具体领域的行为规范交叉重复。为使“四德”表述更准确集中，法制委员会建议将“四德”的内容按照《新时代公民道德建设实施纲要》的规定归纳为一条，作为总要求(草案二次审议稿第十三条)；同时，将这四条中的具体行为分散到各个领域体现。

有些常委会组成人员、代表提出，草案第二章和第三章的关系需进一步明确，避免某些行为从正反两方面重复规定。据此，法制委员会建议对两章的内容进行调整，第二章规定正面要求和倡导的行为，第三章规定违反法律法规规定、较为突出、需要进行处罚的不文明行为及其治理措施。一是对部分行为的位置进行调整，如将公共场所赤膊行为从第三章移到第二章，从正面规范引导；将吐痰、倾倒生活垃圾、占用消防通道等相关法律法规已设有行政处罚的行为集中到第三章，进行重点治理。二是在第二章补充了需要正面引导的不文明行为，如驾车低速通过积水路段、不在阳台外堆放物品等。三是将第四章中关于不文明行为执法和监督的条款移到第三章，作为重点治理的相应措施。(草案二次审议稿第二章、第三章)

三、关于增加与疫情相关的文明行为要求

调研中，有些常委会组成人员、代表提出，应当结合此次新型冠状病毒肺炎疫情防控，从文明行为角度作出相应规定。据此，法制委员会建议增加相关内容，包括“本市坚持开展爱国卫生运动，改善人居环境，完善公共卫生设施，倡导良好饮食习惯，维护社会心理健康，提高公民的文明卫生素质”，“在公共场所咳嗽、打喷嚏时遮掩口鼻，患有流行性感冒等传染性呼吸道疾病时佩戴口罩”，“传染病患者配合相关检验、隔离治疗等措施，如实提供有关情况”，“不滥食野生动物，不非法买卖野生动物及其制品”，“不造谣、不信谣、不传谣”，“用餐实行分餐制、使用公筷公勺”，“遇有突发事件时配合各项应急处置措施”等行为。(草案二次审议稿第三十九条、第十六条、第二十二条、第二十四条、第二十八条)

四、关于促进与保障

有些常委会组成人员、代表提出，条例的重点在于促进，应当对条例的促进措施进行补充细化，完善文明行为促进制度体系，突出北京的经验和特色。据此，法制委员会建议将第四章的章名调整为“促进与保障”，并对相应的条款顺序作出调整；增加对促进与保障工作的总体要求，如完善相关工作制度和机制，配备相应工作力量等(草案二次审议稿第三十六条)；完善并补充促进与保障措施。

一是对草案中规定的新时代文明实践活动、公共文明引导员、北京榜样等制度进一步完善。如，针对全市文明引导员缺乏统一的管理、规范和保障问题，授权首都精神文明办制定具体办法；明确本市建立健全北京榜样、道德模范的举荐、评选、表彰奖励、帮扶礼遇等机制；增加首都文明办适时向社会公布文明行为白皮书制度等。(草案二次审议稿第三十七条至第四十三条)

二是增加新的促进措施，包括公共文化服务促进文明行为，家庭对青少年的文明行为引导责任，工会、共青团、妇联等群团组织的促进责任，以及支持新媒体在文明行为促进方面发挥积极作用。(草案二次审议稿第四十四条至第四十七条)

五、关于法律责任

条例草案第五章对不文明行为设定了法律责任。法制委员会根据各方面意见，按照坚持法制统一、保持同位阶法规之间相互协调的原则，对法律责任作出调整。

一是将部分处罚条款调整为衔接性规定。调研过程中，有些常委会组成人员、代表及执法部门提出，草案设定的法律责任，有的突破了现行法律法规的处罚额度，如随地吐痰便溺、乱丢废弃物、在禁止吸烟场所吸烟等；有的与其他法律法规规定的执法主体和处罚额度不一致，如从建筑物中抛掷物品、在公共区域堆放杂物；还有的重复了相关法律和规章的规定，如产生噪声干扰周围生活环境。建议处理好创制新法同既有法规的关系，对法律责任部分进一步研究。

法制委员会经研究认为，文明行为涉及市容环境卫生、交通、控烟、养犬、旅游、网络等多领域的法律法规，应立足本条例的定位，把条例摆到整个法律体系中去考虑，避免法律法规之间的重复和冲突，解决好上下左右的衔接问题。草案二次审议稿第三章规定的重点治理行为，都属于违法行为，在23部现行法律、法规、规章中均已规定了法律责任，从立法技术角度看，本条例不必重复规定。

据此，建议对于与其他法重叠的法律责任，作出衔接性表述，同时，与本条例同步公布相关法律法规的具体法律责任规定(草案二次审议稿第五十六条)；对于需要由本条例增设的法律责任，予以保留(草案二次审议稿第五十八条、第五十九条)；对于确需突破现行法规处罚额度规定的，同步修改相关法规。

二是修改关于从重处罚的规定。根据行政处罚的设定原则，对草案规定的从重处罚和按最高额度处罚进行修改，规定实施本条例第三章规定的不文明行为，拒不改正或者多次违反的，有关行政执法部门可以在法律、法规规定的行政处罚幅度范围内从重处罚。(草案二次审议稿第五十七条)

三是修改对互联网租赁自行车经营企业和快递、外卖企业的义务性要求和处罚。从文明行为促进和信用罚的角度进行规范，规定企业应当采取措施加强文明交通管理，交通、市场监管部门可以约谈企业负责人，拒不改正的，给予罚款，并纳入公共信用信息平台。(草案二次审议稿第五十五条、第五十八条)

四是删除关于曝光不文明行为的规定。草案规定对拒不配合执法的行为可以予以曝光。为避免侵犯公民个人隐私、人格尊严，建议删去曝光的规定，并与治安管理和刑法作出衔接性规定。(草案二次审议稿第六十条)

五是修改关于社会服务的规定。根据《行政处罚法》的有关规定，将参加社会服务“免予处罚”修改为“不予处罚”。(草案二次审议稿第六十一条)

此外，法制委员会根据常委会组成人员的意见和其他有关方面的意见，对草案的文字表述进行了修改，对条款顺序作了必要调整。

《北京市文明行为促进条例(草案二次审议稿)》和以上报告是否妥当，请审议。