全球海洋治理体系演变与中国战略选择

全球海洋治理体系演变与中国战略选择

[中图分类号] E815 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445(2020)11-0021-04

海洋孕育生命,联通世界,促进发展。海洋治理影响人类福祉,关乎人类安危,维系人类命运。20世纪90年代以来,伴随全球化进程不断深入,全球海洋问题日益突出。海洋环境污染、海洋生态破坏、海洋资源过度开发利用等已严重威胁全球海洋可持续发展,全球海洋治理势在必行。习近平总书记指出,“我们人类居住的这个蓝色星球,不是被海洋分割成了各个孤岛,而是被海洋连结成了命运共同体,各国人民安危与共”,“我们要像对待生命一样关爱海洋”。主张各国应树立共商共建共享的全球海洋治理观,打造蓝色伙伴关系,构建海洋命运共同体。

全球海洋治理的显著特征

全球海洋治理是全球化的产物,在不同的历史时期、不同的思想观念引领下,推动全球海洋治理发展演进。

指导思想的“二元性”。20世纪末,全球海洋治理概念形成后一直受到新自由制度主义和霸权主义两种思想的指导。新自由制度主义是当代国际政治中最有影响力的思潮之一,其核心要义是制度能够促进国际合作。在新自由制度主义思想引领下,全球海洋治理主体遵守1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》),不断推动全球海洋治理实践向前发展。霸权主义是指大国、强国、富国欺侮、压迫、支配、干涉和颠覆小国、弱国、穷国,不尊重他国的独立和主权,进行强行控制和统治的行为,在全球海洋治理中体现为海洋强国将自身意志强加于其他国家,进而控制全球海洋的行为。虽然《公约》在全球海洋治理中起着无可替代的作用,但作为世界上最强大的海洋国家,美国迄今未加入其中。美国对待《公约》坚持“对己有利则用,不利则弃”的实用主义原则。这充分显示了美国海洋霸权思维的傲慢。新自由制度主义和霸权主义两种思想的交锋,推动全球海洋治理曲折前行,形成了指导思想“二元之争”的鲜明特点。

治理体系呈无政府状态。国际政治中的无政府状态是指在国际社会运行中没有一个最高的权威来规范行为体的行为。换言之,就是国际社会无法强制要求各行为主体遵循国际规范。在这一基本逻辑下,各主权国家的政府、国际政府间组织、国际非政府组织、跨国企业等主体,尽管都有参与全球海洋治理的愿望,但没有构建起真正意义上的全球海洋治理体系,全球海洋治理呈现出无政府状态。全球海洋治理的各主体间协调不够、协同不力,甚至由于不同治理主体之间利益不均而出现竞争和冲突。在解决全球海洋问题的过程中,虽然强调各治理主体形式上享有法律地位的平等性,但它无法强制要求并监督每一个治理主体不折不扣地落实表决的最终结果。在这个意义上,全球海洋治理体系的无政府状态延缓了全球海洋问题的解决。

治理过程具有脆弱性。全球海洋治理过程涉及治理的主体、客体、目标、规制等多个环节。每个环节只有各司其职、运行良好,才能保障全球海洋治理达到预期效果。一旦某个或几个环节出现问题,全球海洋治理的效果就大打折扣。比如,全球海洋治理主体存在集体行动困境,如何避免这一困境将直接决定治理主体间的合作状况。全球海洋治理客体是指全球海洋问题,治理主体对全球海洋问题的认知直接关乎治理决策。只有正确认识全球海洋问题的本质才能抓住问题的关键,作出正确的决策。由于全球海洋的整体性、流动性以及使用主体的多元性,某一个全球海洋问题的产生可能是多方面因素综合作用的结果,这为认识全球海洋问题增加了难度。全球海洋治理的目标是全球海洋治理的方向。设定合适的治理目标不仅可以激发治理主体的动力,而且可以统一治理的行动。全球海洋治理规制的核心问题之一是如何在国际无政府状态下落实治理规制。综上所述,全球海洋治理各个环节面临的重大问题的复杂性决定了全球海洋治理过程的脆弱性。

全球海洋治理体系的结构性矛盾

全球海洋治理体系是由包括主权国家的政府、国际政府间组织、国际非政府组织、跨国企业、个人等行为体构成。其中,主权国家是全球海洋治理的核心主体。国家间互动和治理的权威分配形成了全球海洋“中心—边缘”治理结构体系。在这一体系中,以美国为首的西方海洋强国居于中心位置,发挥着主导性作用,广大发展中国家处于治理边缘。尽管如此,中心国家和边缘国家并不是一成不变的。中心国家会随实力的下降沦为边缘国家。边缘国家也可能成长为中心国家。国家间治理身份的变动必然引发全球海洋治理体系的结构性矛盾。2016年9月4日,习近平主席在金砖国家领导人非正式会议上表示,新兴市场国家和发展中国家群体性崛起,是当代国际关系中意义最为深远的变化之一。新兴国家群体性崛起将推动全球海洋“中心—边缘”治理结构的扁平化,加速全球海洋治理体系的调整。新兴国家要求在承担全球海洋治理责任的同时享有相应的国际话语权,但西方海洋强国一味强调新兴国家应承担更多治理责任而不愿意让渡相应的权力,引发全球海洋治理体系结构性动荡。当前,全球海洋治理体系的结构性矛盾表现为西方海洋强国维护全球海洋治理权威与发展中国家争取全球海洋治理话语权之间的矛盾。

全球海洋治理体系的结构性矛盾在制度层面体现为固守与变革全球海洋治理体制的矛盾。从某种意义上说,全球海洋治理是解决全球海洋问题的一种制度手段。全球海洋治理体制应随全球海洋治理主体力量变化作出适时调整。新兴国家群体性崛起提升了发展中国家的整体实力。发展中国家要求改革不合理的全球海洋治理体制机制,增加全球海洋治理规制的合法性和代表性,但以美国为首的西方海洋强国固守现行治理体制,保护既得海洋权益,不愿意作出实质性让步。现行全球海洋治理体制已无法体现广大发展中国家的海洋诉求,这将直接影响它们参与全球海洋治理的积极性。发展中国家从全球海洋治理体系的边缘走向中心任重道远。戴维•赫尔德认为,参与的增加、社会公正的优先、可持续性的集中是全球海洋治理的三条重要原则。如果不能推进全球海洋治理体制变革、增加广大发展中国家和其他全球海洋治理主体的治理权威,全球海洋治理规制的公平性、合法性将遭到质疑和挑战,全球海洋治理的效果将大打折扣。因此,推动全球海洋治理体制变革是历史发展的必然趋势。

全球海洋治理理念分歧与演进方向

结构性矛盾是推动全球海洋治理体系演变的主要动力。毛泽东在《矛盾论》中指出:“任何事物的内部都有其新旧两个方面的矛盾,形成为一系列的曲折的斗争。斗争的结果,新的方面由小变大,上升为支配的东西;旧的方面则由大变小,变成逐步归于灭亡的东西。而一当新的方面对于旧的方面取得支配地位的时候,旧事物的性质就变化为新事物的性质。”近年来,由于治理理念分歧较大,西方海洋强国内部出现分化,难以形成合力。例如,在制定海洋环境影响评价机制方面,美国在海洋开发和控制上占据绝对优势,主张国家应该在海洋环境影响评价机制中保持独立性,极力避免设置过多条款限制海洋强国海洋活动的自主性。欧盟则希望制定更加广泛、完善与高效的环境影响评价机制。2018年9月,欧盟代表指出,应对缔约国管辖或控制下的所有海洋活动,制定环境影响评价机制。欧盟强烈要求制定完备的海洋环境影响评价机制,旨在利用先进的绿色技术在海洋资源开发和保护等方面制定欧盟标准,主导全球海洋治理体系从而保护自己的海洋利益。很显然,美国和欧盟在制度约束力上存在分歧。两种思想的长期交锋必将加剧美国与欧盟之间的矛盾。由于新自由制度主义是对霸权主义思想扬弃的基础上发展而来,因此,欧盟坚持以新自由制度主义推动全球海洋治理是对美国海洋霸权治理的部分否定。故而,欧盟有可能成为与发展中国家一道推动全球海洋治理体系变革的重要力量。

随着新兴国家群体性崛起,发展中国家整体实力提升,现行全球海洋治理体系已无法充分体现发展中国家的权益。发展中国家要求改变不合理的全球海洋治理体系,提升全球海洋治理话语权,但以美国为首的西方海洋强国不可能轻易满足发展中国家的要求。但从长远看,随着各国间的海上交通、经济往来更加紧密,随着全球化进程的深入,世界各国特别是新兴国家对全球海洋公共产品的需求日益增多,对保护海洋生态环境、海洋领域应对气候变化认识的加深,必然深化对全球海洋治理的认识,积极参与全球海洋治理,推动全球海洋治理体系更加公平合理。

中国参与全球海洋治理的战略选择

中国是全球海洋治理的重要参与者和贡献者。改革开放以来,中国不断融入全球海洋治理进程,为中国参与全球海洋治理体系变革提供了条件和战略空间。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央不仅着眼中国自身的发展,更将中国发展放到全球视野中,就全球海洋治理议题提出一系列主张,得到国际社会广泛认同。

秉持共商共建共享的全球海洋治理观。近年来,全球海洋问题不断威胁人类社会和海洋的可持续发展,全球海洋治理效果不佳,海洋权利不公平、海洋利益不平等。究其原因,是全球海洋治理体系与国际关系变化不相适应。全球海洋治理呼唤新思维、需要新理念。以习近平同志为核心的党中央分析国际形势,把握全球治理规律,明确提出共商共建共享的治理理念。党的十九大报告指出,“中国秉持共商共建共享的全球治理观”。“共商”就是坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等参与全球海洋治理进程。“共建”就是各国应共同努力推动全球海洋治理机制变革,扩大发展中国家在全球海洋治理中的代表性和发言权。“共享”就是全球海洋治理的成果应普遍惠及全人类,真正实现全球共享。共商共建共享的全球海洋治理理念,是中国推动全球海洋治理体系变革的思想主张,为破解全球海洋治理主体合作困境贡献了中国智慧。

打造紧密的蓝色伙伴关系。2017年6月,中国政府发布的《“一带一路”建设海上合作设想》明确提出:“建立紧密的蓝色伙伴关系是推动海上合作的有效渠道。加强战略对接与对话磋商,深化合作共识,增进政治互信,建立双多边合作机制,共同参与海洋治理,为深化海上合作提供制度性保障。”“蓝色伙伴关系”是指在海洋领域以可持续发展为目标,以相互尊重、合作共赢为原则的合作伙伴关系。它的开放性与包容性有助于实现国家间海洋合作。2017年以来,中国与葡萄牙、欧盟、塞舌尔等行为体就建立蓝色伙伴关系签署了政府间文件,并与相关小岛屿国家就建立蓝色伙伴关系达成共识。打造蓝色伙伴关系,充分体现了2015年联合国大会第七十届会议通过的《2030年可持续发展议程》所提倡的“不让任何一人掉队”和“尽力帮助落在最后面的人”的全球海洋治理理念。中国将以更加积极的姿态与不同国家打造蓝色伙伴关系,加强海洋领域的交流与合作,共同促进全球海洋治理体系的完善与发展。

推动构建海洋命运共同体。海洋是人类社会可持续发展的资源宝库,保护海洋生态环境、促进人海和谐共生,是全人类共同的使命。2019年4月23日,习近平总书记在会见应邀前来参加中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时,提出“构建海洋命运共同体”的目标。这一目标的提出为全球海洋治理指明了正确的方向。全球海洋治理不是某一个或一些国家的独角戏,而是所有国家共同参与的全球性重大课题。海洋命运共同体是一个全新理念,要在这一理念指引下,维护海洋环境,守护海洋安全,保护海洋生态,呵护蓝色家园。要推进陆海统筹大战略,不断发展和壮大海洋经济;要体现海纳百川大气度,建构起开放包容借鉴的海洋文化;要瞄准绿色可持续发展大目标,建设和谐海洋,让宽广海洋真正服务国家、惠及人民、造福人类。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017.

[2]习近平.论坚持和推动构建人类命运共同体[M].北京:中央文献出版社,2018.

[3]习近平谈治国理政(第一卷)[M].北京:外文出版社,2018.

[4]习近平谈治国理政(第二卷)[M].北京:外文出版社,2017.

[5]习近平谈治国理政(第三卷)[M].北京:外文出版社,2020.

(作者简介:袁沙,中国社会科学院中国边疆研究所助理研究员)

责任编辑:王梓辰校对:刘佳星最后修改:
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