王雍君：中期财政规划的编制和管理（2）

《意见》中讲到，要用中期财政规划对年度预算进行约束。我们知道，预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。也就是说，每个国家立法机关的审查批准的预算都是关于未来一年的。但是我们现在需要前瞻性地看到经济社会发展中的各种问题，通常来讲至少要往前看三年。而我国编制的《国民经济和社会发展规划》是持续五年的规划纲要，如果财政规划没有与之衔接配套，那么就不太容易成为现实。所以我们需要一个中间的环节，就是好的中期财政规划。而且中期财政规划还要能对年度预算的编制执行形成约束力。

此外，文件中还提到了当前实际中支出政策“碎片化”、不可持续等问题，具体来看：

《意见》强调，针对部分现行财政支出政策“碎片化”、不可持续等问题，从政策内容和运行机制上查找原因，立足基本国情，借鉴国际经验，提出解决问题的改革措施。

《意见》强调，要实施滚动调整。即中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。

《意见》强调，凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。强化中期财政规划对年度预算编制的约束，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。

通常来说，一个政府部门要有好的治理能力和管理能力，就不能没有中期财政规划和年度预算的衔接，这是一个必要条件，也可以说是一个充分条件。

《意见》要求中期财政规划要涵盖四本预算，即公共预算、基金预算、社保预算和国有资本金预算。内容方面包括四大块，分别为预测现行政策下财政收支、分析现行财政收支政策问题、制定财政收支政策改革方案和测算改革后财政收支情况。

《意见》规定，财政部牵头编制全国中期财政规划。全国的规划对中央的年度预算编制起约束作用，对地方的中期财政规划和年度预算编制起指导作用。同时，《意见》还规定财政部要在下一年度预算编制启动之前，提前编制中期财政规划草案。

2020年10月1日施行的《中华人民共和国预算法实施条例》已经将预算编制的时间提前，中央一级的要于每年6月15日前部署编制下一年度预算草案的具体事项，规定报表格式、编报方法、报送期限等。地方层面稍微晚一点，要求于每年6月30日前部署本行政区域编制下一年度预算草案的具体事项，规定有关报表格式、编报方法、报送期限等。这样就涉及中期财政规划要与预算一起编制的问题。但是实际上中期财政规划编制应该比预算提前一点。因为先有中期财政规划，然后才谈得上年度预算与中期财政规划的衔接。

中期财政规划涉及许多部门，比如各级政府部门与财政部门之间的协调性工作等。因此是一项治理上的高度复杂的事项。

中期财政规划是一个什么样的工具？就是把计划、政策、预算整合起来，跨越年度视野，产生前瞻性的意识，而且短期问题的考虑要服从于长期问题的考虑，不能忽视长远的后果。比如一个投资项目，如果我们只看未来一年的预算执行进度是不够的。因为投资项目竣工通常都需要3到5年，因此我们还需要看到未来3到5年该建设项目能不能顺利进行。除此以外，等到该项目竣工验收后，还要考虑项目的维护和运营。如果项目由于缺少维护资金、运营资金而处于闲置状态的话，是非常糟糕的。所以在国家治理、地方管理、公共管理等方面，前瞻性无比重要。而做人也是一样，我们不能只看自己眼前，还要看到未来。有一句话叫“人无远虑必有近忧”，近忧和远虑就是问题导向。

所以我们说，任何一级政府、一个部门，无论是在治理层面还是在管理层面，都必须产生两种意识：近忧和远虑的意识。国家治理也不仅仅要仰望星空，还要脚踏实地。

《意见》要求，财政部门要主动加强与其他部门的沟通协调，做好中期财政规划与国民经济和社会发展规划及相关专项规划、区域规划的衔接工作。

每个部门要做什么事？拟出台的增支事项必须与中期财政规划相衔接，制定延续性政策要统筹考虑多个年度。

此外，《意见》还要求对于农业、教育、科技、社会保障、医疗卫生、扶贫、就业等方面涉及财政支持的重大政策，有关部门应会同财政部门建立中长期重大事项科学论证机制。

各级地方政府也要扮演重要角色，尽快落实管理责任，督促财政和其他相关部门做好编制中期财政规划的基础工作。地方各级财政部门要加强财政数据信息管理、支出项目化管理和定额标准体系建设，为规划编制提供必要的人员保障和技术支持。

二、  中期财政规划的重要性与编制过程

（一）中期财政规划的作用          

中期财政规划的作用有两个，一个是支持年度预算的运作，增加前瞻性；另一个是作为制定财政政策的辅助工具。通常来讲，制定财政政策的工具是预算，但是年度预算考虑的问题是比较紧迫的，时间上的跨度也没超过一年。而财政政策需要我们往前看，特别是在很多政策事项会引起未来的财政支出义务的前提下，比如政府承诺要保护环境，承诺要解决未来的养老和人口老龄化问题等等。这些政策会影响未来很多年会产生支出，超出了一个预算的年度。所以我们制定财政政策还需要有中期财政规划的辅助。