王雍君：中期财政规划的编制和管理（3）

（二）中期财政规划的一般要求

第一是与相关规划衔接；第二是逐年滚动；第三是与预算相结合；第四是要完善激励机制。

（三）中期财政规划的构成

中期财政规划由全国3年财政规划、重点领域3年规划、部门3年规划构成，所以我们的中期财政规划是三个层次。

（四）中期财政规划的范围

一是一般公共预算和政府性基金预算，重点是“四本预算”，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算；二是项目支出预算；三是基本支出预算。

（五）中期财政规划的重要性

在治理层面解决问题要用到三个工具：第一，制定计划；第二，制定政策；第三，制定预算。在治理层面定下来以后，各个部门、机构就要对治理上规定的事项进行具体执行，也就是管理层面的问题。所以如果公共官员要做能力建设，一定是提升治理能力和管理能力。

两种能力对应在哪里呢？就对应在预算和中期财政规划上。中期财政规划要引导预算，同时还要约束预算。因为中期财政规划是一座桥梁，它与国民经济和社会发展规划、政府部门的政策结合在一起，从脱节变成整合。

中期财政规划就其实质内容来讲，是要做政府与部门关于未来3年的滚动财政计划。包括财政支出、财政收入、财政赤字或盈余、政府债务的预测和筹划。我认为，筹划也可以成为磨合，意思是财政资金要跟政府政策规划的目标要衔接好。

举个例子，比如你安排未来三年的财政支出与政府规定的就业政策目标有关，那么完成这个目标需要花多少钱就是支出筹划的问题。你的支出总量要跟政府政策目标进行反复的磨合。这就是规划的真实含义。

当然，政府的政策目标是多元的，不仅仅是就业方面，还有经济增长率、通货膨胀率、国际收支平衡等其他具体的政策目标。这些政策目标，到底花多少钱合适？既不能太多，也不能太少。这个问题在实践中是非常复杂的。我们经常把它抽象化了、简化了，这样制定政策与制定支出时就会脱节。许多地方在制定预算时，经常是先定下支出，再看收入。至于这个收入能不能跟它匹配好、能不能磨合，经常不受重视。但实际上，你的收入有多少和你需要花多少钱，这个之间需要进行反复的磨合。这种磨合就是国家治理和地方治理里面最精华的内容。

中期财政规划作为解决治理难题的基本方法，它的基本出发点是强化预算功能。预算的功能有三个，第一个功能是支出总量控制。简单来说就是财政支出不能太多，也不能太少，既要满足政策需求又要确保财政可持续性。预算的第二个功能是政策功能，是贯彻政府政策的核心工具。其目标可以概括为支出的有效配置。即支出要受到约束也要合理配置。预算的第三个功能是管理功能。项目的管理涉及项目生命周期各个阶段的成本问题、支出问题和资金来源问题。

(六)中期财政规划的编制

中期财政规划在实践中与部门预算编制的流程同为“两上两下”。

1.一上

部门测算提出需求：部门结合国民经济和社会发展五年规划纲要、相关专项规划及部门职责，研究未来3年涉及财政支出的重大改革和政策事项，测算提出支出需求报财政部。项目支出需求是编制重点。

2.一下

审核确定支出限额：财政部根据全国中期财政规划、财政政策、部门需求等情况，经综合平衡、优化结构，分解形成部门支出限额，并下达部门三年支出控制数。

3.二上

部门调整编报三年规划：部门根据财政部下达的三年控制数，列出分年度工作任务和时间节点，调整编制三年支出规划（草案）报财政部。

4.二下

汇总部门中期财政规划：财政部审核汇总部门的三年支出规划，汇编形成中央部门中期规划草案，按程序报全国人大批准后实施。