走有首都特点的乡村振兴之路

[中图分类号] D616；F327 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2021）01-0082-04

党的十九大提出实施乡村振兴战略，成为新时代“三农”工作的总抓手。十九届五中全会进一步强调，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。实施乡村振兴战略是解决北京“三农”问题的根本要求，也是推进高质量发展的应有之义。北京作为首都和超大城市，实施乡村振兴战略有其自身特点和难点，要充分发挥首都的优势，破解乡村振兴中的难点问题，推进具有首都特点的乡村振兴战略稳步实施。

北京实施乡村振兴战略的特点

近年来，北京在推进乡村振兴战略的实施过程中，乡村人居环境明显改善，乡村社会经济不断发展。但是，发展不平衡不充分的问题在“三农”领域仍有表现。因此，需要把握北京实施乡村振兴的特点，更好地推进乡村振兴战略。

“大城市小农业”“大京郊小城区”的特征突出。北京城乡发展呈现核心—边缘的二元空间结构，具体表现为“大城市小农业”“大京郊小城区”的市情特点。从产业增加值来看，2019年，北京第一产业增加值113.7亿元，占GDP总量的0.3%，占比较低。从人口数量来看，农村人口288.6万人，占总人口比例13.4%。从行政区域面积来看，乡镇行政区面积占总面积的95%，是中心城区的18倍。大城市小农业的格局使得中心城区的虹吸效应非常强，人才、资金、资源聚集，乡村处于边缘地区，导致城乡发展差距较大，给乡村振兴带来挑战。

疏解非首都功能以“减量”促高质量发展的背景明晰。围绕“四个中心”的城市战略定位，北京是全国第一个实施减量发展的城市。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《总体规划》）提出了减量发展的目标：人口规模减量，北京常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平；建设用地规模减量，到2020年城乡建设用地规模由现在的2921平方公里减到2860平方公里左右，到2035年减到2760平方公里左右。同时，乡村作为首都经济社会发展战略腹地，要求推进具有首善标准的乡村振兴，服务于“四个中心”功能建设的战略部署，必须要建设高质量的乡村。减量发展将倒逼发展方式转变、产业结构升级、发展动能转换，需要用新的思维模式思考乡村振兴。

划定生态涵养区和生态保护的红线严明。《总体规划》划定生态涵养区包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区以及昌平区和房山区的山区部分，占全市面积的68%。生态涵养区是首都重要的生态屏障和水源保护地，是城乡一体化发展的敏感区域，应将保护首都生态安全作为主要任务。2018年又发布了《北京市生态保护红线划定方案》，划定了生态保护红线，面积4290平方公里，占市域总面积的26.1%，呈现“两屏两带”的空间格局。明确规定生态保护红线严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。生态涵养区和生态保护红线的划定及管控要求，对北京乡村振兴提出了更高标准。

乡村功能变化巨大。北京的乡村功能已由生产、居住功能为主，逐步转向生态、生产、服务、居住等多元功能。生态功能主要是农业在保持水土、调节气候、维护生物多样性等方面具有重要作用，乡村成为城市发展的绿色空间和宜居环境的重要支撑。生产功能主要是利用乡村资源，生产绿色、优质、特色农产品，为首都提供保障。服务功能是乡村为城市居民提供旅游、文化等活动，为首都发展提供高质量休闲旅游产品，承担产业转移、功能疏解等任务。乡村生活居住功能增强，不仅满足乡村农民生活娱乐之需，也成为城市居民休闲度假之地。乡村功能的变化，对乡村振兴提出了更高要求。

乡村形态分化显著。随着城市化和城乡发展一体化，北京乡村形态发生了明显变化。根据村庄人口、区位和发展情况，可以分为5类：三无村，这类村庄已经没有农村、农业和农民，只保留乡村集体经济组织，共有56个。倒挂村，这类村庄流动人口和本地户籍人口数量倒挂，主要在城乡接合部地区，共有173个。拆迁村，这类村庄多数是整建制拆迁，处于向三无村过渡的阶段，共有720个。空心村，这类村庄劳动力外流、人口老龄化，多数位于山区，共有48个。传统村，这类村庄与原来没有显著变化，共有2986个。村庄形态的差异性意味着乡村振兴方式的多样性和复杂性，差异越大，乡村振兴难度也越大。

北京实施乡村振兴战略的难点

北京乡村发展的上述特点具有两面性，在给首都北京实施乡村振兴战略带来机遇的同时，也带来不小挑战。从挑战与困难方面来说，主要表现为以下几个方面。

乡村缺乏主导产业支撑。据北京市农村经济研究中心2018年的抽样调查显示，有三分之二的村庄认为本村缺乏主导产业。由于村庄分化，各类村庄的具体情况也有差异。有的村庄产业转型升级滞后；有的产业结构单一，主要依靠“瓦片经济”；有的产业经营分散、低端雷同；还有的产业发展面临资源和人才短缺等问题。目前，制约乡村产业发展的原因主要有：一是产业发展要素制约明显。乡村建设用地管控严格，高素质、综合型人才缺乏，资金短缺等，使得产业发展受到很大制约。二是首都特色的高精尖产品缺乏。表现为农产品优质不优价，农产品品牌保护困难、农产品质量有待提升等。三是产业融合深度有待推进。一二三产业融合度不够，休闲农业和民俗旅游增长乏力，产业带动农民增收能力不强。四是产业发展的基础设施还需提升。由于缺乏主导产业，经营性收入降低，使得农民增收困难，导致城乡收入差距较大。2019年北京城乡居民收入差距2.55∶1，绝对值差距达到44921元。

乡村集体经济经营效益下降。北京农村集体经济整体发展活力不足，效益较低。2018年集体经济资产总额达到7801亿元，总收入718.6亿元，利润只有52亿元，相比上年有所下降。其中，资不抵债村集体有395个，占总数的10%；收不抵支村达到2017个，占到51.2%。村域经济发展地区发展差异较大，2018年朝阳、海淀、丰台三区的集体经济总收入就占到半数以上。造成集体经济效益下降的原因主要在于“腾笼”速度快，“换鸟”速度慢。伴随“疏解整治促提升”专项行动的推进，疏解非首都功能，淘汰落后产业，不少农村集体经济面临新旧动能转换的空窗期和阵痛期，集体经济收入效益下降，而乡村发展的“造血”机能尚未充分发挥出来。此外，不少乡村集体经济产业基础薄弱、经营管理能力差，也使得集体经济效益较低。

乡村人才缺乏。这是当前乡村发展面临的普遍问题。北京乡村劳动力老龄化、空心化问题较为严重。第三次全国农业普查显示，北京市农业生产经营人数53万人，10年间农业生产经营人数减少近两成。农业经营人员老龄化突出，农业劳动力平均年龄50.9岁。2016年，农业经营人员55岁以上占比达到40.6%，比全国高出7个百分点，而2006年农业经营人员50岁以上占比只有15.2%。全市3945个村级集体经济组织中常住人口不足户籍人口一半的空心村有48个。乡村人口老龄化、空心化，使得村干部年龄普遍偏大，且受教育程度偏低。由于村干部报酬机制不完善，对人才的吸引力也不够，村后备干部资源不足，造成乡村人才短缺。

乡村公共服务和基础设施建设有待提升。随着北京不断加大乡村建设的投入，公共服务和基础设施有了很大改观，但乡村的教育、卫生、文化设施短缺问题依然突出。2018年底，全市有卫生室的行政村为3035个，占77.5%，但有的村有卫生室没有医生，依然形同虚设。乡村基础设施仍然有很大提升空间。截至2018年底，生活污水集中收集处理的行政村占49.9%，农户使用卫生旱厕、普通旱厕和无厕所的户数仍然有16.5%。有电子商务配送站点的行政村2269个，仍有42%的村没有电子商务配送点。一些已建成的基础设施缺乏系统性、精细化的运行维护机制和长效管控机制，还需进一步提升管理。

推进有首都特点的乡村振兴战略的着力点

针对首都北京乡村振兴特点，立足于服务北京“四个中心”建设、围绕国际一流和谐宜居之都的目标要求，促进城乡融合发展，要走具有首都特点的乡村振兴之路。

不断壮大首都乡村集体经济。乡村集体经济是百姓实现共同富裕的重要保证。实施乡村振兴战略，需要立足北京郊区集体经济实力较强、发展潜力大的特点，发挥大城市的辐射带动作用，壮大乡村集体经济，增强集体经济组织力量。积极支持集体经济发展。增强各级党委对发展集体经济重要性的认识，在规划、产业、土地、投融资、财政、税收等方面完善政策体系和政策机制，全方位支持壮大集体经济实力。同时出台“北京市农村集体经济组织条例”，用法律形式确定农村集体经济组织的地位。做好区级层面的统筹规划。发挥政府引导作用，各区做好发展规划，引导乡镇和行政村合理选择产业和发展模式，避免同质化竞争。完善集体经济法人治理结构。推进乡村两级集体经济组织的法人治理结构规范化建设，使其成为真正的市场主体，增强市场竞争力。加强人才队伍体系建设。加强经管队伍和工作体系建设，制定集体经济带头人培训规划，培养懂管理、会经营、讲奉献的村集体经济发展人才队伍。

大力培育首都乡村优势产业。一方面是挖掘乡村资源，构建乡村产业发展体系。由于生态涵养区和生态保护红线限制以及乡村功能的转变，北京乡村的优势产业主要是乡村旅游、都市农业和林业。发展乡村旅游，北京有着资源、市场等条件和优势。针对目前乡村旅游存在的问题，进行供给侧改革，推动乡村旅游转型升级。盘活利用京郊乡村各类资源，探索“点状供地”模式，吸引优质企业投资，打造特色京郊乡村民宿品牌、特色精品旅游。依托北京特大城市的科技和市场优势，利用“大京郊”的空间优势，发展都市型现代农业，培育新产业新业态。另外，积极培育新兴林业产业，探索林下经济发展模式，解决农民的就业增收问题。另一方面是深化综合帮扶，推动要素向农村流动。发挥国有企业的帮扶带动作用。推行“一企一村”发展模式，为农村集体经济提供发展资金，帮助农民脱低增收。充分发挥市属高校智力资源优势。推行“一校一村”发展模式，推进高校与低收入村结对帮扶，实现精准扶贫。目前北京已有20多所高校与乡村实施了结对帮扶。发挥地方政府的结对帮扶作用。帮助经济相对薄弱的乡村建设一批产业“造血”项目，开展职业技能培训，点对点实施就业帮扶。

充分发挥首都人才和技术优势。稳定本土人才。完善农村干部的薪酬机制。建立以“市区政府补贴+乡镇政府绩效+村级工资”为框架的村干部薪酬机制，增加农村干部岗位吸引力，稳定干部队伍。提高乡村各类人才薪酬待遇。对于在乡镇、农村工作的教师、规划师、医护工作者、公交司售人员等专业岗位人员，提高薪酬标准，确保其收入高于城区同类人员平均薪酬，吸引公共服务领域人才下乡。定向培养农村专业人才。围绕乡村旅游、精品民宿、养生养老、林下产业等乡村产业发展需求，鼓励北京市属高校、中等职业院校等培养培训各类专业人才。创新人才引进制度。利用首都高校、科研机构聚集优势，打通高校、科研机构科技人员到乡村创新创业渠道，吸引人才下乡。选聘优秀高校毕业生从事支农工作，到农村担任乡村振兴协理员，吸引大学生回乡创业。另外，乡贤在乡村社会建设、风习教化、乡里公共事务中发挥着重要作用，可积极吸引在外乡贤回乡创业或任职，鼓励离退休干部职工、知识分子和工商界人士等回家乡投身乡村振兴建设。

全面提升乡村基础设施和公共服务水平。北京要根据乡村形态分化，分类提升基础设施和公共服务水平。三无村、拆迁村以城市化为导向，推动基础设施和公共服务建设向城市管理体制转变。这两类村庄多数位于城乡接合部地区，按照城市运行管理标准和居民生活需要，对基础设施和公共服务进行精细化改造提升。倒挂村以农村集体土地建设公租房为抓手，解决外来人口居住条件、市民同等待遇、村集体经济发展等突出问题和矛盾，推动基础设施和公共服务提升。空心村、传统村以小城镇建设为引擎，带动基础设施和公共服务改善。通过村庄所在的中心镇区的建设，加大基础设施和公共服务建设。同时，结合乡村旅游产业发展，加大投入力度，补齐山区基础设施短板。

[参考文献]

[1]中共中央党史和文献研究院.习近平关于“三农”工作论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2019.

[2]中国共产党北京市委员会，北京市人民政府.北京城市总体规划（2016年—2035年）[M].北京：中国建筑工业出版社，2019.

[3]吴宝新等.北京城乡融合发展报告（2019）[M].北京：社会科学文献出版社，2019.

（作者简介：贺艳，北京市委党校经济学教研部副教授，北京市高端服务业发展研究基地研究员）