规制食品浪费的法治进路

【摘要】食品浪费具有较强的负外部性，不仅意味着对食品本身的浪费，更意味着与食品生产相关的土地、水等资源的浪费以及生产资料消耗，乃至对环境的污染破坏。这就需要政府运用公权力对于食品消费领域予以适度规制，一方面要确保私权有效行使，保障民众的食品消费权以及食品经营者的食品经营权，另一方面也要对食品浪费行为给予适度干预和约束。

【关键词】粮食安全 食品消费 反食品浪费法

【中图分类号】D920 【文献标识码】A

“洪范八政，食为政首。” 古往今来，粮食安全始终是治国理政的头等大事。粮食安全与能源安全、金融安全并称三大经济安全，是国家安全的重要基础。保障粮食安全，开源更需节流。据测算，我国粮食在储藏、运输、加工等环节损失浪费总量每年达700亿斤以上，相当于两亿人1年的口粮。《中国城市餐饮食物浪费报告》显示，我国城市餐饮业仅餐桌食物浪费量就有1700万吨至1800万吨，相当于3000万至5000万人一年的食物量。规制食品浪费，既是保障粮食安全、缓解资源压力的重要举措，也是贯彻新发展理念，提升公众文明素养的必然要求。

规制食品浪费必须于法有据

毋庸置疑，食品具有商品属性，可以成为私权的标的，食品经营者、消费者对于其所有的食品有权予以处置。同时食品也具有特殊的使用价值，使得食品消费具有公共性、外部性和社会性等特质。食品浪费显然具有较强的负外部性，不仅意味着对食品本身的浪费，更意味着与食品生产相关的土地、水等资源的浪费以及生产资料的无效消耗，温室气体的排放，乃至对环境的污染破坏，故而对其规制必然超越一般私法规则体系和私人权利范畴。也就是说，规制食品浪费的基本逻辑正在于通过国家机关制定并执行的一般规则或特殊行为，以公权力直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策，实现食品浪费社会成本内部化。其核心要旨在于平衡公权与私权、公益与私益。一方面要确保私权有效行使，保障民众的食品消费权以及食品经营者的食品经营权，另一方面也要对食品浪费行为给予有效干预和约束。

遏制“舌尖上的浪费”已成为全球共识。据估计，全球近6.9亿人处于饥饿状态，然而全球每年约三分之一的粮食被损耗和浪费。2016年法国通过了《反食物浪费法案》，成为全球首个专门制定法律来禁止食物浪费的国家。日本早在2001年就实施《食品循环法》，要求食品生产企业减少废弃物排放，尽可能进行循环再利用。2019年日本实施《食物浪费削减推进法》，对于从食品生产到消费各个环节减少浪费提出明确要求。 2020年12月我国《反食品浪费法（草案）》正式提请十三届全国人大常委会第二十四次会议审议，该草案以餐饮环节为切入点，聚焦食品消费、销售环节，为全社会确立餐饮消费、日常食物消费的基本行为准则，首次从立法角度提出了治理之策。

对于食品浪费的范围不宜进行扩张性规定

《反食品浪费法（草案）》明确指出，食品浪费是指对可安全食用或者饮用的食品未能按照其功能目的利用。其目的在于厘定该法的适用范围。其中“未能按照其功能目的利用”的表述有待进一步明确所指，如果承接该表述前半句对于食品的界定，将“按照其功能目的”限定在“食用或饮用”范畴，则可能导致该法调整范围扩大，造成对于私主体权利的过度限制。换言之，只要是最终没有被食用或饮用，例如以食物为素材的艺术创作或者一些使用食品的祭祀活动等均属于草案规定的“浪费”行为。

从立法本意来看，《反食品浪费法》的立法目的是保障食品的价值与效用充分发挥，减少在食品生产、加工、流通以及消费等各个环节、各个领域的不必要损耗。参考日本《食物浪费削减推进法》对于削减食品浪费的定义，“本法所称食品浪费削减是指，为防止丢弃还可食用的食品的社会努力。”该法对于食品浪费的表述仅限于“丢弃还能食用的食品”，也就是说只要是没有“丢弃”，就不应视为“浪费”。2013年联合国粮农组织也强调，食物浪费是用于人类消费的但被丢弃的那部分食物。建议我国也可以参考前述立法表达，将“浪费行为”的范围予以适当限缩。在界定“浪费行为”时应当考虑到食品除具有应然的食用、饮用功能以外，还可以作为艺术表达、创作的载体，并且在祭祀等民族信仰活动也可以作为民众的精神寄托。只要不是最终“丢弃”，其艺术、文化等功能的实现也应当被适度认可，不应笼统纳入“浪费”的范畴。

当然，对于使用食物进行的艺术创作、商业营销活动以及祭祀活动是否属于食品浪费，也不能一概而论，至少需要结合以下因素综合考量：一是要对使用食物的必要性进行判定，即是否必须使用食物进行此种活动，可否采用其他材料进行替代使用。二是如果是必须使用食物进行相关活动，则使用食物的数量、品质是否控制在最低限度之内。三是在活动之后是否“物尽其用”，对于食物的剩余价值已然实现了最大限度发挥。如果是为相关活动必须使用，在保障活动目的实现的同时有效贯彻了最低限度使用的原则，而且在艺术创作、商业活动以及祭祀活动后，能够根据食物的现实状况和功能予以妥善的后续利用（如在确保食品安全的范围内继续食用或饮用，对于不能食用或饮用的予以回收作为饲料或肥料等），那么就不宜认定为食品浪费。

对于厨余垃圾处理费收取宜分步骤审慎推进

《反食品浪费法（草案）》规定，“餐饮服务提供者可以对造成明显浪费的消费者收取处理厨余垃圾的相应费用”。就立法基础和社会接受程度来看，当前在立法中规定商家向消费者收取“厨余垃圾处理费”有待审慎考虑。

第一，垃圾处理收费标准如何界定。厨余垃圾属于生活垃圾的一种，生活垃圾生产者应当承担垃圾处理费用，这一点毋庸置疑。依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》规定，“县级以上地方人民政府应当按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度。县级以上地方人民政府制定生活垃圾处理收费标准，应当根据本地实际，结合生活垃圾分类情况，体现分类计价、计量收费等差别化管理，并充分征求公众意见”。由于目前我国生活垃圾处理收费制度改革还在进行中，垃圾收费依然适用定额制。城市居民日常产生的垃圾大部分通过物业统一处理，由地方授权物业代收垃圾处理费用，尚未培养树立生产多少支付多少的垃圾处理意识，垃圾处理收费未能实现“定额制”向“从量制”转型。当下若由餐饮服务提供者收取厨余垃圾处理费，那么具体是采取“定额制”还是“从量制”？若采取定额制，这个“额”如何确定？如确定过低，则可能无法实现立法预期；若确定过高，是否会加重消费者负担，而且定额收费是否有违社会公平？若着眼于“从量制”，则具体收费标准如何确定？在生活垃圾处理收费改革尚未完成前，这些问题有待进一步斟酌厘清。

第二，在实际操作中，费用收取可能会引发纠纷。就大众消费心理而言，消费者普遍认为其支付价款所购买的餐饮服务中理应包含厨余垃圾处理，如果再规定由餐饮服务者收取厨余垃圾处理费用是否会有重复收费之嫌？而且在实际执行中，会存在由于食物材质、加工工艺、消费习惯等差异，导致对于“造成明显浪费”界定困难等情况。由此，厨余垃圾处理费用收取可能会引发更多的消费纠纷，甚至可能为经营者多收费创设条件进而导致消费者权益受到侵害。

为减少餐饮浪费，同时降低制度改革成本，建议遵循分步骤审慎推进的原则规制餐饮消费端食品浪费。初期更宜采用激励性手段，例如规定餐饮服务者引导消费者按需用餐，对餐饮消费中节俭消费、实现“光盘”的消费者予以信用积分、用餐优惠等适当奖励。同时有序推进我国垃圾处理收费计量标准改革。从“定额制”垃圾处理逐渐转向“从量制”垃圾处理，真正做到垃圾生产者为自己生产的垃圾买单。可以结合2020年11月住房和城乡建设部等部门印发的《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》，参考韩国餐厨垃圾“从量制”付费制度经验，在垃圾分类基础上逐步减少居民生活中的食品浪费。在未来条件成熟时，再考虑逐渐推进餐饮等公共领域的餐厨垃圾处理收费制度。而且制度推行宜首先选择行政机关、国有企事业单位食堂或者实践基础较好的行政区域进行试点，对于收取餐厨垃圾处理费用的效果予以充分评估，在试点运行良好的基础上逐步扩大试点范围。最后再进行全社会推广并考虑总结上升为立法。即使是在立法层面予以规定，也需要明确界定厨余垃圾处理费用的收取条件、标准等，注意充分保障餐饮消费者知情权、选择权、公平交易权等各项权利，同时要强化有关部门对于餐饮服务价格的监督检查，有效避免“从量制”计费直接传导引致餐饮消费价格不适当提升。

对于运用大数据等分析研判消费者用餐需求要强化监管

《反食品浪费法（草案）》授权“餐饮服务提供者可以运用大数据等技术分析研判消费者用餐需求，通过建设或者共享中央厨房、配送中心等措施，对食品采购、运输、储存等进行科学管理，防止和减少浪费。”根据《中华人民共和国民法典》规定：“个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息。”“自然人的个人信息受法律保护。”与已识别或者可识别的自然人有关的用餐需求信息显然属于应保护的个人信息范畴。《中华人民共和国个人信息保护法（草案）》也规定，“个人信息是以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息”。个人信息保护关注的是人们对那些将对其个人自治产生扩张或者限制作用的信息（数据）应当如何使用的自由。进言之，个人信息更侧重于其利用价值与经济效益。餐饮服务提供者运用大数据等技术分析研判消费者用餐需求，有利于餐饮服务提供者有针对性地开展营利性餐饮经营活动。而且用餐需求可以反映消费者个人生活习惯、消费习惯以及喜好等，有较强的私密性。因此，应当将消费者的用餐需求认定为受保护的个人信息。

《中华人民共和国民法典》明确规定，“个人信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开”等均属于个人信息的处理，“应当遵循合法、正当、必要原则，不得过度处理，并符合下列条件：征得该自然人或者其监护人同意，但是法律、行政法规另有规定的除外；公开处理信息的规则；明示处理信息的目的、方式和范围；不违反法律、行政法规的规定和双方的约定”。故而在未取得消费者同意的情况下，餐饮服务提供者无权运用大数据等技术对消费者的用餐需求进行分析研判。

着眼于消除人们对个人信息泄露的顾虑和担忧，强化约束监督餐饮服务提供者对于消费者用餐需求信息取得以及取得个人信息后的管理和使用，建议应当贯彻以下原则：首先，完善个人信息使用的“告知-同意制度”。餐饮服务提供者收集、存储、使用、加工、消费者用餐需求信息前，应当以显著方式、清晰易懂的语言向消费者告知其处理目的、处理方式，处理的个人信息种类、保存期限等。而且要坚持消费者信息收集最小化，将收集限于实现处理目的的最小范围，并且应当符合比例原则。其次，要严格限制餐饮服务提供者向第三人提供消费者用餐需求信息。不仅以前述“告知-同意”为前提，而且要对于向第三方提供的消费者用餐需求信息进行匿名化处理。第三方不得利用技术等手段重新识别个人身份。最后，履行个人信息保护职责的部门和国家网信部门要强化监管，对于违反规定处理个人信息的餐饮服务者，应当在法律规定的范围内严格处罚。

（作者为中国政法大学民商经济法学院教授、博导，中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心主任）

【注：本文获得中国政法大学青年教师学术创新团队支持计划（项目编号：20CXTD08）资助，系教育部规划项目“粮食安全的农田保障制度构建研究”（项目编号：20YJA820010）阶段性成果】

【参考文献】

①李蕊：《民之天-粮食安全法治保障体系研究》，北京：法律出版社，2020年。

②徐爱国、潘程：《中国反浪费法的法理基础和法律设计》，《河南财经政法大学学报》，2018年第2期。