“反向避责”现象的治理之策

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

基层政府作为我国基层治理的主体，它的职责是否能够良好履行，直接关切到我国制度优势能否顺利转化为治理效能，以及为人民服务宗旨是否能够落实到位。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党风廉政建设和反腐败斗争，全力打造令人民满意的服务型政府，政治生态不断向好转变。然而，随着全面从严治党不断推进、权力运行不断规范、监督体系不断健全，基层治理出现“为官不为”的现象，“反向避责”行为时有发生。对于“反向避责”现象需要认真看待。

面对邀功机会的减少、问责力度的增加、风险可能的加大，“反向避责”成为一部分官员的行为特征

避责是政府官员为应对风险采取的自我保护行为。面对邀功机会的减少、问责力度的增加、风险可能的加大，政府官员为规避风险，基于其“自由裁量权”调整自身行为，于是避责就成为一部分官员的行为特征，出现不担当、不作为等消极行为，推脱工作、推卸责任。特别是随着简政放权的不断推进，上级政府部分职能和权限下放给了下级政府，但一些基层政府和部门接不住、管不好，且承担风险时，基层政府及其官员出于理性考量就会选择规避责任，从而采取一些手段，试图将责任进行上移。

英国著名公共管理学者胡德归纳出政府官员应对问责的三种避责策略：在机构的多个部门和人员中分散责任、重新定义问题影响人民感知、选择性地使用政策使本人或单位的责任最小化。根据这一划分，结合中国行政实践来看，基层政府及其官员“反向避责”主要体现为：

一是试图扩大责任，使得上级政府一起担责。职责同构是当前中国行政管理体制中的重要特征，为了有效执行上级政府的命令职责，下级政府自然而然按照上下贯通的原则设置政府机构和部门，这样可保障决策信息渠道畅通，且方便对上请示汇报工作、对下提供工作指导。然而，根据职责同构的制度设计，上级政府负有对下级政府工作的领导责任，因此在完成上级任务安排时，下级政府可能会对社会公共事务或社会公共问题予以重新定义解读，从而把下级政府需要解决社会公共事务的政策重要性提高，进而把本级政府与上级政府纳入到共同完成任务的责任体系之中，形成责任共担局面。

二是分配政绩红利，邀请上级共同参与。在中国当前的领导干部晋升体制中，地方政府官员肩负着一个地方经济社会发展的责任，他们晋升则需要良好的政绩支撑。在地方政府竞争锦标赛机制的作用下，官员的晋升必须以本辖区或者本单位中的工作好坏和政绩大小为依据，但具体工作业务开展总是需要依赖于下一级政府或部门予以执行，这使得从下到上形成“一荣俱荣、一损俱损”的局面。因此，当下级政府想要出政绩而又因资源不足难以实现既定政绩发展目标时，会试图通过画出政绩红利的“大饼”，争取上级政府的人力物力财力支持，从而把经济社会发展的相关责任形成上移。

三是通过集体研究，事事依靠上级批示指导。集体研究作为防止主要领导搞“一言堂”，促使决策科学化、民主化的重要方式，有助于避免部门主要负责人权力过大，出现监管“真空”。然而，为了反向避责，一些地方政府对于上级安排的工作会通过成立领导小组，以“集体研究”的名义对上级安排的工作在形式上进行安排部署，将具体工作责任进行分摊。同时，在形成具体工作部署安排后，以下级政府集体决策的方式把工作方案以请示、汇报、报告等形式提交上级政府审议，以期上级政府的高位推动，一旦上级政府滞后或疏忽于对汇报的工作进行指示，那么下级政府就自然以上级尚未批示或命令尚未明确而拖延工作任务的完成。

基层治理中存在“反向避责”现象的根源

党的十九届三中全会指出，发挥出政府治理效能，就要“坚持优化协同高效。优化就是要科学合理、权责一致”。分析基层治理中出现“反向避责”现象的原因，要着眼于政府的权责利是否形成清晰合理的科学配置，这需要从行政管理的制度设计、运行体制和社会环境来考量。

首先，从各级政府间关系来看，纵向政府间的权责尚未实现科学、合理和有效的平衡，“上面千条线，下面一根针”的局面没有根本改变，基层仍然处于事多责大权小人少的境地。近年来，我国不断推进简政放权改革，取得了很大成效，但是在一定程度上存在“赋责不赋权”问题，即上级政府看上去把权力下放给了下级，其实质是把事务和责任下移。在地方分级管理体制尚未健全的情况下，职责同构的管理体制仍然发挥主要作用，这使得上下级之间的权责界限仍然相对模糊，容易导致事务性工作压在基层，下级政府处于“以有限权力担起无限责任”的状况。

一是行政权力有限。从行政审批放权来看，大部分权限从中央和省下放至县这一层级，处于一线的乡镇政府并无相应的扩权，相反，大量下放至县的权限意味着以前由中央和省处理的公共事务下放至县，而县为了落实完成这些任务，自然会将这些事务压实至一线乡镇基层政府。二是财政能力有限。在新一轮党和国家机构改革之后，税费制度发生了大幅度变革，基层政府的财政运作大多只能依靠上级政府拨款，加之当前下级政府必须承担的社会性公共事务的刚性支出，导致许多基层政府已经处于负债状态，难以有足够的财力完成上级安排的任务。三是人员编制有限。从中国机构编制的现实情况来看，中国是“倒金字塔”式层级，即层级越高则机构编制人数越多，层级越低则机构编制人数越少。然而，在当前倡导管理重心下沉和大量公共事务必须在基层落实时，基层政府又缺乏足够的人力和能力，难以有效协同完成相应的公共事务。所以，在基层政府面对事多责大权小人少的现状时，一些下级政府会把具体公共事务的重要性和严重性进行扩大予以重新定义，从而通过唤起上级注意力的方式将责任转移给上级政府。

其次，从政府运行体制来看，在当前的压力型体制下，上级问责增多而激励逐渐降低、本级自由裁量权不断减少、下级权力运行的制度约束不断增多，这导致地方政府本能地趋利避害，遇到必须完成的工作任务，更愿意拉拢上级政府参与。改革开放以来，为了促进经济社会发展，中国党政系统实行了以激励为主的政绩型干部选用机制，通过对目标或任务的发包和分解形成晋升锦标赛竞争，同时压力型体制本身具有权力向上集中、压力向下贯彻的特点，这种体制对单一指标项的政绩考核有较好考察效果，如经济发展等。但近年来，随着我国迈向高质量发展阶段，政绩考核指标从唯经济发展变为经济、政治、文化、社会和生态文明等指标综合考核。下级工作的好坏与否跟上级政府综合认定密切相关，因此，为了解上级更侧重发展什么样的政绩，一些下级政府通过往上汇报得到上级政府不同权重的批示，同时借以协调上下各级部门获得相应的人力物力财力解决问题。

此外，在当前制度笼子对权力任性使用越收越紧时，下级政府行政权力的自由裁量权也越来越小，行政权力运行越来越规范。在这一过程中，基层非正式规则和半正式规则大量退出，正式规则可能不适合基层实际、在基层缺乏操作性。于是，下级政府无法通过忠实履行上级政策、决策获取政绩激励时，对于必须完成的公共事务，可能会将责任上移进行“反向避责”。

最后，从社会环境来看，信息社会中不确定性风险增大，解决突发性公共事件的及时性与科层制的层级节制形成矛盾，导致缺乏足够权威和资源的下级政府需要通过“集体决策”多请示多汇报形成“反向避责”。从中国的行政管理体制来看，由于权力大小的差异，上下级政府所面临的风险程度并不一致。对于可预见风险，上级政府有意愿也有手段将风险下移，而下级政府按照权力传导链条自然而然也可以逐层下移，但基层一线政府避无可避。基层政府作为重要的风险承担者，不仅难以获得潜在的收益，还将面对责任风险对其职位安全或者利益的损害，避责往往成为其化解危机的最佳选择。随着经济社会的发展，一些社会矛盾增多，如土地拆迁、劳资纠纷、社会治安、优抚安置、军人转业、国企改制等方面的社会矛盾显现，而按照当前在属地解决矛盾信访的要求，往往要求“小事不出村（社区），大事不出乡镇（街道）”，基层一线政府的维稳压力较大，面对跨地区跨行业跨部门的重大矛盾问题，需要上级调配资源和信息。

同时，进入信息社会后，互联网的快速发展使得各种网络媒体成为信息传播的重要渠道，有关政府的负面消息一旦通过网络媒体发酵就会使政府迅速成为舆论焦点。如若应对不力，进行风险干预的部门可能会成为公众和政治系统问责的对象，而如果对风险进行避让，可能需要面对的是集体责任而非单个部门责任。由此，在重大舆情风险面前，下级政府中的单一部门如果擅作主张，不及时汇报得到上级政府的指示，一旦出了问题，那么面对汹涌澎湃的舆论压力，下级政府很可能被问责，所以下级政府会以“集体研究”名义汇报相关情况，把责任上移。

“反向避责”现象的治理之策

党的十九届四中全会提出，要“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的进程中，需要解决好基层权小责大这一结构性问题，真正使基层权责相符、勇于担当，解决好“反向避责”现象，认认真真为人民服务。

第一，在纵向政府间关系上解决“反向避责”问题，要“按照权责一致原则，规范地方分级管理体制”，加强权责配置的体系化和科学化，以向下级赋权扩能为改革取向，做到权随责走，费随事走，人随事走。

一是要在上下级政府间科学合理地划分责任。以公共产品和公共服务覆盖的合适范围为基准，合理划分不同层级政府之间的职责权限，推进各级政府权责规范化、法律化，形成科学合理的属地责任制度，防止责任层层向下转移。同时，以公共服务和公共产品的均等性、可及性和整体性为标准，统筹协调下放的权力事项，减少事权衔接的“空档区”，确保关联事项能够做到同步下放，在同一层级办理，实现基层改革扩权到位。二是要优化政府间事权和财权划分，按照地方分级管理的要求，构建完善稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。对于全国性公共产品，应由中央财政支出；对于区域性公共产品和公共服务，应由省市县等地方政府因地制宜支出；对于一线基础公共产品和服务，应由乡镇（街道）履行支出责任。同时，完善上级财政对基层公共服务的支持力度，确保基层基本民生和公共服务得到兜底保障，稳步提升区域间基本公共服务均等化水平。三是要赋予地方更多自主权。鼓励地方按照自身发展实际和需求，在总量控制的基础上，灵活设定机构和人员编制。可以在基层通过合署办公等方式合并职能相近的党政机关，尤其是在企业服务、便民服务、市场监管、综合执法、社会治理等贴近人民生活工作的具体事务上优化机构并充实人员，强化部门工作之间协同。

第二，在政府运行体制上解决“反向避责”问题，要破除压力型体制的粗放式管理，通过精准问责，规范权力运行，强化干事担当激励，从而提升基层政府治理的积极性和主动性。

一是要规范对基层政府的工作考核，改进督查检查考核方式方法，切实提高考核问责的科学性和指导性。减少考评频次，优化整合分散化、碎片化式的部门考评，可以组建专门的考核评估机构，统一行使分散在各业务职能部门的考评权能，通过综合考评强化考评质效。同时，积极创新使用技术手段，通过大数据、云计算等信息化手段，形成“互联网+督查”创新性探索，发现基层工作开展的堵点、断点和痛点。二是建立健全责任清单。对于政府职责泛化的问题，要推动政府责任从无限责任向有限责任转变。此外，需要进一步厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，规范自由裁量权的使用，完善相应的制度规范和使用程序。同时，严格基层工作职责事项准入，各级政府可以建立职能部门工作下派、督导和分担的行政事务清单准入制度，对党政部门向下级派任务、下指标等实行备案审批，防止借属地管理的名义层层向基层转嫁事务和责任。三是强化激励担当责任意识，不断完善物质激励和精神激励，给予公职人员更多正面引导。积极通过党建引领，激发干事创业的活力。及时纠偏乱问责、错问责、问错责及以问责代替整改等现象，依照“三个区分开来”给予干部“惩前毖后，治病救人”的机会，形成严格问责、容错纠错和澄清保护的协同机制。尤其要在落实责任的过程中，切实将资源配置的权限下移，实现奖惩的动态平衡，构建多维度、多层次的激励保障体系。

第三，在风险社会环境下解决“反向避责”问题，要提升动态预警能力，建立危机管理和风险协同应对机制。

一是强化技术水平应用，提升基层政府的风险研判预测能力。习近平总书记指出：“要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化、对各种可能的风险及其原因都要心中有数、对症下药、综合施策。”要在物质、技术和设备方面强化基层一线技术手段支持，打通各层级政府及部门的“信息孤岛”，搜集汇总好各层级、各部门以及本地网络舆情的基础信息数据，构建出上下贯通的数据库，利用好大数据、云计算、“互联网＋”做好精准梳理预判。二是强化危机管理，形成提前发现、处置科学、动态防范的危机管理机制。做到提前发现社会管理中隐藏的风险点，对劳资纠纷、环境保护、社会安全等方面进行重点关注。上级政府要对高、中风险进行重点监控，形成工作专班，建立下级政府及部门的突发性风险直报制度，对于突发性情况及时进行研判处理。三是政府各层级和各部门之间形成统筹协调的风险应对机制。习近平总书记指出：“对可能发生的各种风险，各级党委和政府要增强责任感和自觉性，把自己职责范围内的风险防控好，不能把防风险的责任都推给上面，也不能把防风险的责任都留给后面，更不能在工作中不负责任地制造风险。”要建立跨地区、跨部门、跨领域综合风险联动管理机制，以建立相关的工作小组、联席会议等方式，形成“信息搜集—问题发现—统筹协调—共同应对—结果共担”的协同治理制度机制，使得政府上下级之间能够齐心协力共同承担责任。

（作者为湖南大学公共管理学院教授；中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生王琴对本文亦有贡献）

【注：本文系2019年度湖南省社科基金青年项目“湖南共享经济监管效果评估及监管创新研究”（项目编号：19YBQ106）阶段性成果】

【参考文献】

①邓大才：《反向避责：上位转嫁与逐层移责——以地方政府改革创新过程为分析对象》，《理论探讨》，2020年第2期。

②张志红：《中国政府职责体系建设路径探析》，《南开学报(哲学社会科学版)》，2020年第3期。

③周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期。

④马雪松、王慧：《现代国家治理视域下压力型体制的责任政治逻辑》，《云南社会科学》，2019年第3期。

⑤倪星、王锐：《权责分立与基层避责：一种理论解释》，《中国社会科学》，2018年第5期。

⑥冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》，2013年第3期。

⑦郭剑鸣：《廉能激励相容：完善干部考评机制的理论向度与实施进路》，《社会科学战线》，2018年第11期。