俄罗斯北方航道的战略价值及面临的挑战

【中图分类号】D822 【文献标识码】A

北极航道中穿越俄罗斯近海的航道，国际上普遍称之为“东北航道”，但关于东北航道的起止点和范围十分模糊。苏联（俄罗斯）更喜欢称之为“北方航道”，这一称谓有着浓厚的俄罗斯本位意识。相较于“东北航道”概念，“北方航道”则界限和范围清晰。根据1991年俄罗斯《北方海航道海路航行规则》以及2013年修正案，北方航道东起俄美白令海峡海上划界线和杰日尼奥夫角的纬线，西至新地岛东海岸线和马托什金海峡、喀拉海峡和尤戈尔海峡西部边线，简单说就是东起白令海峡西至喀拉海峡，宽度范围涵盖此间的内水、领海、毗连区和专属经济区。2008年以来，俄罗斯在政府文件中多次提到将北方航道打造成可以匹敌马六甲海峡-苏伊士运河航线的“国际交通干线”。2020年全年北方航道货运量预期目标是2900万吨，但实际货运量达3297万吨（过境运输占128万吨），与2019年相比增长4.7%，其中1800万吨为液化天然气。2020年10月26日，普京总统批准的《2035年前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》中，将此前提出的北方航道到2024年的货运量提至8000万吨，改为“到2035年北方航道货运量达到1.3亿吨”的目标。

俄罗斯北方航道的战略价值

首先，北方航道开通可为俄罗斯增加大量新的出海口。对出海口的追求植根于俄罗斯人的内心深处，甚至演变为一种战略本能。幅员辽阔、资源丰富的西伯利亚和北极地区的开发如果没有北方航道的开通几乎无法实现，乌拉尔山以东陈旧的基础设施无法承担将资源输出世界市场的重任，在重振制造业没有看到任何前途的现实面前，开发利用北极和西伯利亚已经成为俄罗斯经济的指望。北方航道的开通无疑提供了这种便利，可以说，俄罗斯北极地区（含西伯利亚）的开发与北方航道的开通利用互为表里，彼此支撑，无法独存。通过南北流向的鄂毕河、叶尼塞河、勒拿河等河流以及苏联时期的铁路公路设施，北方航道将为北极和远东地区的交通网络的建设发挥重要作用。

其次，北方航道为俄罗斯实现国防力量的机动和空间整合提供新的通道。日俄战争期间，俄国波罗的海舰队为了驰援远东，历时六个月跋涉18000海里到达远东，最终在对马海战中全军覆没，原因之一就是其东西海军力量无法彼此呼应，实现某个时段在某个地区进行力量集中，从而创造数量上的优势。融化的北冰洋为俄罗斯在广阔国土范围内战略力量的机动提供了新的通道，海上通道的便利性可以使俄罗斯做到东西兼顾。俄罗斯西伯利亚大铁路现在每年的运量达到1.2亿吨，已经达到了饱和，再增加运量十分困难，除非大规模重新改造。在此背景下北方航道的开通和利用对于俄罗斯北极地区和远东经济的发展大有裨益，故而俄罗斯2019年正式成立远东与北极发展部，将北极开发和远东开发统合考虑，北方航道角色上升。

最后，北方航道开通对于提高俄罗斯国际地位至关重要。众所周知，全世界三大经济引擎中的东亚经济区和欧洲经济区分别位于北半球的亚欧大陆两端，两大经济引擎昔日主要通过南部的海上通道（马六甲海峡-苏伊士运河）进行贸易往来，但陆上丝绸之路经济带（中欧货运班列）和北极航道的开通意味着东西两个经济引擎增加了两条通道。固然，目前北方航道货运量依然无法与南部海上通道相比，但随着大国竞争深入和北极暖化，北方航道的更大意义在于它为东亚和西欧之间的贸易往来提供战略通道备份，今年3月23日“长赐号”货轮堵塞苏伊士运河事件，证明了战略通道“备份”的价值。居于其间的俄罗斯在保障两大经济区互联互通的安全方面发挥着独一无二的作用。中欧之间的经济往来越频密，亚欧经济一体化推进的程度越高，担当走廊角色的俄罗斯就越是受益。因此，加强北方航道的建设，保证北方航道国际航运的通畅，就等于保障俄罗斯自身利益。进入2020年10月后，北极冰盖恢复迟缓，连续几个月呈现历史同期最低值，有科学研究称北极海水的热循环发生异常，导致冬季海冰迟迟不能“复原”，这种现象是第一次出现在北极。而北极海冰融化“利好”俄罗斯北极开发和北极航运。

俄罗斯加强对北方航道的控制

法律调整。1991年，俄罗斯颁布《北方航道航行规则》（以下简称《91规则》），制定船舶航行北方航道的申请制度和强制破冰领航制度，从此北方航道进入了开放时代。2013年1月28日，俄罗斯在《91规则》基础上更加明晰了船舶航行制度，颁布《关于北方航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》（以下简称《13修正案》），在规则层面上，从破冰船强制领航制度改变为许可证制度，尤其是给出了具体的、可操作的以及可预期的独立航行许可和不许可条件，使得外国船只在北方航道水域的独立航行成为可能，表现出进一步向国际开放的政策倾向。然而，乌克兰危机引发俄与西方关系恶化，欧美制裁导致俄罗斯大规模开发北极能源和进一步带动航道发展的目标在2014年后被迫减缓节奏，也使得俄罗斯对于北方航道的发展方向有了新的调整。一方面，强化了对外国船舶航行活动的限制；另一方面，又调整管理机构希望推动对航道的商业利用，管理模式出现矛盾。

俄对外国船舶航行活动的限制，表现在以法律形式保护本国船舶制造地位，在北极实施了极为严苛的航运限制政策。2017年12月末，俄罗斯以“促进北极航运，拉动本国造船业发展”为由，推出《商船航运法》修订案，完全限制了外国船舶在俄罗斯北极地区的能源运输活动。法案在内容上首先扩展了对俄罗斯北极大陆架的管控范围，扩大了对“近海航行”概念的界定，指出包括在俄罗斯境内和俄罗斯管辖范围内的、在俄罗斯大陆架上的人工岛屿、设施和建筑间的运输和拖航都属于“近海航行”；同时，赋予悬挂俄罗斯国旗的船舶储存和运输在俄罗斯境内开采的，包括在俄罗斯大陆架和专属经济区开采的，并在北方航道水域装船的石油、天然气和煤炭的运输专属权，确保其不仅是往来俄罗斯各港口间，还包括往来于俄罗斯海港和俄罗斯其他货物装卸地之间，比如人工岛屿、沿海大陆架工事等地，拥有运输和拖航的优先权。2017年12月29日，关于这项决议的法律修正案《关于商船航运法的修订和终止俄罗斯联邦若干法律条款的效力》（扩大近海航行概念）正式通过。鉴于法案修订对已经签订的运输合同的影响，法案有一年过渡期，于2019年1月1日正式生效。根据修订案，国外制造的船舶在北极地区进行石油、天然气和煤炭运输以及近海运输的活动应被禁止，但事实证明，这一政策在执行中大打折扣，实施过程中被迫不断调整。

机构改革。较长时期以来，有数个不同的组织部门负责俄罗斯北极水域的航行保障工作，其中包括国家原子能集团公司下属“核动力破冰船公司”（国有企业），联邦运输部下属海运河运署的水文和救援部门等（政府部门），以及海运河运司下设的北方航道管理局（政府部门）负责航道的监管职能。然而，管理机构的冗杂和不同部门权力的交织导致针对北方航道的管控渐渐无法适应当前国家对于航道发展的新目标。2018年12月28日，俄罗斯联邦第505745-7号法案：修改“关于国家原子能集团公司”的联邦法和俄罗斯联邦若干立法（关于国家原子能集团公司参与北方航道的运营）正式通过，赋予俄罗斯国家原子能集团公司全权参与俄罗斯北方航道运营的权利。该法的主要目的是提升俄罗斯北方航道的发展、可持续运作以及在海港基础设施领域的行政效率，确保北方航道的全年化航行。法案确立了“两个关键原则”，规定联邦运输部与国家原子能集团公司相协调，制定北方航道运行领域的相关法规。航行许可证由联邦运输部与国家原子能集团公司协调发放，许可证颁发的程序由内阁批准。国家原子能集团公司将履行组织北方航道水域航行的职能，包括制定船舶航行路线和考虑到指定水域的水文气象条件、冰情和航行条件而建议是否使用破冰船；在船舶航行期间组织提供信息服务，确保船舶航行安全，保证破冰船引航；协助组织北方航道水域的搜救行动。调整后北方航道的运营权由国家原子能集团公司下属的“核动力破冰船公司”以及新成立的北方航道理事会负责。俄罗斯由国有企业来负责北方航道商业运营的决策既保证了北方航道的管理权仍属于国家，又提升了北方航道商业航行的效率，国家的主导性权力得到了更大范围的扩展。

基础设施建设。北极航行最重要的是破冰护航，俄罗斯本已拥有世界上最大的破冰船队，近年来又大力推进破冰船建设，特别是核动力破冰船建造。“北极”号破冰船是俄罗斯首艘22220型核动力破冰船，也是目前世界上体积最大、动力最强的破冰船，其功率初期为50兆瓦，可以破开三米厚的冰层。该艘破冰船由俄罗斯国家原子能公司旗下的国营公司运营，2020年10月21日离开摩尔曼斯克进行首次航行，可以为从亚马尔半岛、格丹半岛以及喀拉海大陆架向亚洲运送碳氢化合物的船只提供保障。俄罗斯计划在2035年之前建造5艘类似破冰船。同时，打造北极航运枢纽也是俄罗斯北极航运基础设施建设的重点。在北极沿海港口中，《2035前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》宣布将摩尔曼斯克建设成一个综合的多维交通枢纽和北方航道沿线的重要节点，将亚洲（主要是中国）的货物运往欧盟市场。因迪加海港将被建成容纳至少10万吨级货轮的深水港，该港口通过铁路、管道和水运网络与当地资源丰富地区连接，将成为俄罗斯向美国、加拿大、欧洲、中国和亚太国家出口货物的枢纽。

俄罗斯航道雄心面临的挑战

自然环境脆弱，环保成本高。虽然北极海冰融化，航道已经开通，但自然环境带来的挑战是发展北极航运最大的挑战，因为沿途港口稀少，补给和搜救设施落后，一旦发生海上事故，对于生态环境的破坏难以修复，对海上航行和搜救人员安全都是严重威胁。气候环境因素将一直是北极航运的重要约束因素。

俄罗斯当下内外交困。一方面，美国主导挤压俄罗斯北极势力范围。美国总统换届民主党上台，国际局势发生巨大变化，加之新冠肺炎疫情全球蔓延，带动北极地缘政治同样受到影响。民主党政权也会寻求联合欧洲盟友，强化对俄罗斯金融和技术等方面的制裁，如俄罗斯牵头铺设的“北溪2号”项目将面临更大的挑战和不确定性；另一方面，民主党执政的美国将努力修复与欧盟的关系。为了团结欧洲，美国着力将俄罗斯塑造成为“敌人”，以恐吓和绑架欧洲，德国国防部长近期表态“没有美国，欧洲无法保护自己”。美国和英国等北约国家频频在巴伦支海开展军事演习，一度闯入俄罗斯专属经济区，直接威胁俄罗斯北方舰队所在地，北极面临着日益军事化的威胁。在此压力之下，俄罗斯不得不加大在军事上的投入，导致国内经济发展严重缺乏资金支持，后继乏力。特别是，美国海军发布的《蓝色北极：北极战略蓝图》文件透露，美国将在北方航道开展维护“航行自由行动”，增强在北极水面的存在以挑战俄罗斯“过度的海洋主张，”给美俄北极关系带来更多变数，航道商业发展的外部环境趋于恶化。

欧美公司纷纷宣布弃用北方航道。2019年秋天起，法国达飞（CMA-CGM，全球第四大集装箱运输公司）宣布因环境问题放弃通过北极航线进行航运活动。此后的几周里地中海航运公司（MSC，全球第二大航运公司）、赫伯罗特（Hapag-Lloyd，全球第五大集装箱运输公司）和德迅（Kuehne & Nagel，全球最大的货运代理之一）也宣布了类似的决定。同一时间，美国运动服饰鞋子制造商耐克同美国华盛顿州的非营利性环保组织“海洋保护协会”联合宣布一项新倡议（北极航运企业承诺Arctic Shipping Corporate Pledge / ASCP），呼吁航运公司、托运人和其他各方加入并承诺为避免对环境造成破坏性影响，自愿放弃沿北极航运路线运输货物。目前支持这一“环境倡议”的公司已有数十家，欧美刮起了一股环保风潮。探寻风潮背后的目的显然不纯粹是出于对北极环境的保护，不乏有限制俄罗斯北方航道发展成为全球海上通道替代路线，维护苏伊士运河-马六甲海峡传统航线圈经济利益的政治经济意图。但是，这无疑是将俄罗斯发展北方航道的活动钉上了“不环保”的标签，北方航道的发展形象被污名化，加之北方航道目前航行潜力还未被完全激发，大规模的退出浪潮必会损害其他企业尝试航行北方航道的信心，从而制约了俄罗斯希望常态化运营北方航道的计划。为了破解欧美反北极航运运动对俄罗斯北方航道开发利用构成的威胁，俄罗斯以发展“可持续北极航运”来应对，但效果如何有待观察，因为这一活动需要得到欧美企业的配合。北极可持续航运项目由远东与北极发展部于2020年年初启动，该项目将与所有八个北极国家合作，主要方向是航行安全、船舶制造、经济和生态。

存在矛盾的航道管理制度。针对国外制造船舶的运输禁令一经推出就引起了轩然大波，因为在北极进行能源开采企业的船舶大多在国外制造，如俄罗斯最大的独立天然气生产商诺瓦泰克，其在2017年底投产的“亚马尔液化天然气”项目有15艘液化天然气运输船都是在韩国大宇造船厂建造，严苛的禁令给诺瓦泰克造成了极大的运输阻碍，但是联邦政府坚决的“进口替代”政策并没有因此改变。2019年5月，联邦工业和贸易部代表在有关“2035年北方航道发展计划”会议上呼吁开发商特别关注俄罗斯造船业，包括确定在俄罗斯联邦境内悬挂俄罗斯国旗的船只在指定区域内进行作业。同年7月18日，工业和贸易部再次重申在北极地区工作时确保使用俄罗斯造船厂建造的船只的优先权。要确保俄罗斯联邦建造的船舶在俄罗斯北极地区运输煤炭、石油、天然气凝析油和其他货物（包括领航）的优先权。俄罗斯不惜给能源生产商的运输带来阻碍也要强力推行“进口替代”政策，旨在推动本国造船业的发展，无非是希望将关键设备和技术的研发制造权掌握在自己手中，但在政策推行的过程中给企业带来困难，导致越来越多的企业向联邦政府寻求政策例外。

在内外局势都对俄罗斯不利的背景下，俄罗斯的北极开发和航道利用迫切需要寻求更加可靠广阔的市场和资金技术支持，亚洲国家无疑是重要合作对象。2021年1月20日，第一轮俄印日三方合作对话会上，三方探讨了可以进行合作的潜在领域，尤其是开发北极资源和北方航道方面的潜力，决定将这一对话制度化。韩国同俄罗斯的北极合作发展一直十分顺利，合作领域主要是在北极造船和能源开发领域，两国正在筹备和实施在俄罗斯远东及北极地区进行投资合作的大规模项目，并就建立金额达10亿美元的俄韩投资基金进行谈判。在北极合作方面，中俄已取得诸多如“亚马尔液化天然气”“西伯利亚力量”等瞩目成绩，这些合作为两国的北极航运合作培植良好氛围。2019年6月7日，中远海运集团与俄罗斯诺瓦泰克股份公司、俄罗斯现代商船公共股份公司以及丝路基金有限责任公司四方在俄罗斯圣彼得堡签署了《关于北极海运有限责任公司的协议》，为中俄两国北极航运合作创造了良好开端。可以预见，未来北方航道将成为供应亚洲能源市场的重要走廊。此外需要注意的是，今年5月20日俄罗斯将接任北极理事会轮值主席国，开发北极将成为俄罗斯任期内的主要议题之一。

（作者为中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、中国海洋大学海洋发展研究院研究员）

【参考文献】

①张侠、屠景芳、钱宗旗、王泽林、杨惠根：《从破冰船强制领航到许可证制度——俄罗斯北方海航道法律新变化分析》，《极地研究》，2014年第2期。

②岳鹏：《共建“冰上丝绸之路”中的俄方诉求及内在挑战分析》，《东北亚论坛》，2020年第2期。

③郭培清等：《北极航道的国际问题研究》，北京：海洋出版社，2009年版。