新发展格局下反垄断法的使命担当

【中图分类号】D92 【文献标识码】A

2020年12月召开的中央经济工作会议指出，构建新发展格局2021年要迈好第一步，经济工作重心要围绕构建新发展格局来展开，同时确定2021年要抓好的八项重点任务，其中“强化反垄断和防止资本无序扩张”是重点之一。此后，2021年3月召开的中央财经委员会第九次会议强调，“要坚持正确政治方向，从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，坚持发展和规范并重，把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系，明确规则，划清底线，加强监管，规范秩序，更好统筹发展和安全、国内和国际，促进公平竞争，反对垄断，防止资本无序扩张”。

可见，强化反垄断，特别是平台经济领域的反垄断规制已成为当前和下一阶段我国国家治理现代化建设和经济高质量发展的重要内容和基础保障，以反垄断法为核心的市场经济基本法治的完善与实施，已成为新发展阶段国家治理能力建设和治理水平提升的重要要求和行动方向。为此，需进一步明确反垄断法作为市场经济基本法的核心地位，强调反垄断法规体系作为倡导公平自由竞争的核心法律制度，与时俱进，适应新发展阶段的要求，贯彻新发展理念，为完善社会主义市场经济法治体系、推动经济高质量发展，保障新发展格局的顺利构建与有效运行担负时代使命。

构建新发展格局需要强化反垄断

新发展格局是中央对当前国内外经济政治发展局势准确研判和定位，全面客观分析当前我国所面对的困难、风险及挑战，以“科学应变”“主动求变”的方式作出的重大战略部署。理解新发展格局首先需要明确的是“双循环”并非凭空创造，而是自改革开放以来逐步形成的适应我国国情的发展模式，只是重心与当下有所不同。此前我国经济发展对外依存度较高，2006年达到峰值约66%，自2008年国际金融危机后，我国经济发展重心已向国内大循环转变。其次，新冠肺炎疫情加速了世界变局的发展，国际政治、经济、科技、安全等格局都在发生深刻调整，新发展格局是准确认识国内外形势的科学应变。最后，自党的十八大以来，我国提出“人类命运共同体”理念，倡导世界各国和平发展、合作共赢，故“双循环”绝对不是封闭循环，而是在畅通国内大循环的同时，通过提升我国经济发展质量效能，为世界经济发展注入中国能量，同世界经济更加紧密相连。

根据经济循环理论可知，由生产、分配、流通和消费构成的经济循环的质量与速度决定了国家的经济发展水平及持续发展能力，若循环上存在堵点，则会阻碍整体经济的发展，新发展格局战略的核心要义就是要畅通国内大循环，推动国内经济的高质量循环。2020年中央经济工作会议上确定2021年的重点工作还有抓好“增强产业链供应链自主可控能力”与“坚持扩大内需这个战略基点”等重要任务，产业链与供应链的安全稳定是生产作为循环起点的基本要求，是构建新发展格局的基础；扩大内需与形成强大国内市场是消费作为循环终点与启动下一循环的重要表现。在构建新发展格局的过程中重点在于推动各类要素资源的自由与公平流动，发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，矫正限制、扭曲要素资源流动的体制机制以及各种市场竞争行为，实现国内经济的高质量循环，提高全要素生产率。

反垄断法是建设和维护社会主义市场经济有序运行的基本法，其核心要义是维护市场公平自由的竞争秩序，在强调市场第一性的同时，承认且重视政府依法规、科学有效监管的价值与作用，平衡好市场与政府的关系，实现有效市场与有为政府之间的黄金比例，促进社会主义市场经济健康发展。聚焦新发展格局下我国畅通国内大循环、推动国内经济高质量发展的目标，需要将“供给侧结构性改革”与“注重需求侧管理的扩大内需”相结合，以打通堵点，贯通生产、分配、流通、消费各环节就成为市场经济发展的关键着力点。这就需要实现各类要素资源配置的最优化，充分发挥市场机制特别是公平竞争机制在资源配置的作用，为此，进一步完善市场竞争法治，营造公平公正的市场竞争环境，成为当下需要大力推动且全力落实的任务。

要以“强化反垄断和防止资本无序扩张”为工作重点，畅通各类要素资源流动的全周期与全过程，深入推进供给侧结构性改革，注重需求侧管理，以需求牵引供给，以供给创造需求，发挥好当前平台经济双边或多边市场构造的优势，做好要素资源的精准匹配。在这一过程中必须防止平台企业在资本的裹挟下开展剥削性竞争、排他性竞争甚或扼杀性竞争等典型违法竞争，防范平台经济特别是超大型平台企业在经营扩张中的金融风险，将自由竞争与安全发展统合于竞争法治框架下，严守安全红线，筑牢法治底线。

新发展格局下反垄断法的价值定位

反垄断法的价值定位是其立法完善与强化实施的基础与归依，其制度功能在不同的国家和地区存在一定差异，需要结合我国现实国情来实现多元价值追求与融合。在构建“双循环”新发展格局中强化反垄断，需顺应数字经济发展的时代特征，立足新发展阶段。因此，反垄断法的价值定位应以保障数字经济高质量发展为导向，统筹好竞争、效率、创新、安全等价值的相互协调关系。

一是融合竞争的自由价值与公平价值。自由竞争与公平竞争具有不同的涵义，自由竞争是指市场主体能够按照自己的意愿进入或退出市场，以选择是否参与竞争；公平竞争是指参与竞争的主体使用公开、平等、正当的方式方法进行竞争。自世界范围内首部现代意义上的反垄断法《谢尔曼法》的颁行起——其立法目的与宗旨为对抗大托拉斯（垄断）集团给市场自由竞争秩序与市场经济健康发展带来的威胁，保护自由竞争环境就是反垄断法的基本目标和固有价值。同时，反垄断法也追求保护公平竞争秩序。譬如，我国现行反垄断法所规制的滥用市场支配地位行为类型，既规制排他性滥用行为，也禁止剥削性滥用行为，前者更多聚焦于实现竞争自由的利益，后者则偏重于维护竞争公平的价值。特别是对于当下主要超级平台所从事的强制“二选一”“大数据杀熟”、数据封锁、数据过度收集、用户隐私保护降级等涉嫌支配地位滥用行为，更应注重反垄断法对自由与公平价值的统合保护。这一点在2021年4月国家市场监督管理总局对阿里巴巴集团在中国境内网络零售平台服务市场滥用市场支配地位行为的调查处罚中可见一斑，对阿里实施的“二选一”行为作出了高达182.28亿元的罚款，兼顾了相关市场竞争秩序、平台内商家的合法权益、广大消费者利益以及平台创新发展等多元利益，是保护市场竞争行为之自由与公平价值的集中体现。

二是兼顾经济效率与消费者权益。反垄断法通过维护有效竞争以实现提高经济运行效率的目标，消费者权益则是作为一种反射利益受到保护。然而，数字经济的发展使得以消费者需求为中心的市场结构和产消格局业已形成，在交易中消费者扮演着越来越重要甚至是支配者的角色。在以平台经济为中心的体验式互动消费过程中，以消费者自由选择权与公平交易权为核心的消费者权益束的形成与实现已成为或正在形成对平台企业市场竞争行为的最基本和最直接的约束力量。高度重视反垄断法对消费者权益的直接保护，是回应数字经济向纵深发展，特别是平台经济健康发展的时代要求，也是沟通需求侧和供给侧，实现以需求牵引供给、供给创造需求，畅通国内大循环的关键所在。

三是实现竞争与创新的动态平衡。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》共提及“创新”47次，首次提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，新发展格局下反垄断法更应坚定不移贯彻“创新”发展理念，实现维护竞争与鼓励创新的动态平衡。目前，在世界主要反垄断司法辖区内都兴起了关于“创新”能否纳入反垄断规制体系的讨论。追随美国经济学家熊彼特持续创新与“创造性破坏”理论的学者认为，市场中更少的竞争导致更多的创新；以美国经济学家阿罗为代表的另一派学者则认为，更多的产品市场竞争会激励创新。然而，创新与竞争并不是非此即彼的关系，鼓励创新与维护竞争相互促进、相辅相成，只有在良好的竞争秩序下，才能够为创新提供更好的环境；同时，也只有在不断的创新发展中，才能实现高质量竞争，两者良性互动是实现经济高质量发展的关键所在。这一点在当前平台经济领域的反垄断规制中尤为重要。

四是统筹发展与安全的共进关系。党的十九届五中全会明确提出把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，对于经济安全，指出要“确保国家经济安全”。经济安全是国家安全的支柱之一，我国经济正处在信息通信技术和数字数据技术深度融合的窗口期，既面临巨大的战略发展机遇，也遭受严峻的时代挑战，其中以“新技术、新业态、新产业、新模式”为代表的“四新”经济为新发展格局的建设与发展提供了很好的通道和助力。当前，数字经济在国民经济中的地位日趋重要，特别是受新冠肺炎疫情的影响，互联网平台经济已成为与人民群众生活紧密结合的经济业态，同时互联网平台企业目前展现的“大数据杀熟”“二选一”“封禁”“烧钱补贴”等反竞争危害或存在的巨大潜在威胁已对部分行业与经济领域造成了强烈冲击，新发展格局下反垄断法的实施必须统筹兼顾发展与安全的共进，对于破坏自由公平竞争、扰乱市场秩序、危害经济安全的违法行为必须依法查处，做到“强监管、早监管、长监管”，筑牢发展的安全底线。

新发展格局下反垄断法规制的重点

中央作出强化反垄断和防止资本无序扩张的决策部署是完善社会主义市场经济的内在要求，更是推动经济高质量发展的现实需要。当前，全球数字经济特别是以超级平台为中心的平台经济持续高速增长，平台企业汇集线上线下的要素资源与市场力量，运用大数据、超级计算、人工智能算法等实现了从巨大流量到海量数据，再通过算法优化与算力提升，打造“流量、数据、内容、推送”一体化的闭合型生态系统，出现了一家独大或者寡头结构的市场竞争格局。这无形中加剧了平台企业滥用市场力的风险，极易放大“赢者通吃”的互联网场景下的竞争法则，形成并固化“顺者昌、逆者亡”的互联网市场结构。若不加以适当监管，则会使这种动态最终走向固态，最终会抑制动态竞争、损害科技创新、减损消费者利益。这一点在全球主要国家和地区超级平台企业发展已出现高度聚集化的事实中可以得到印证。

更为值得担忧的是，在平台企业拥有巨大流量和海量数据的同时，流量数据变现，平台企业脱离实体经济、走向数据金融平台的趋势越发明显，此时的平台经济已显露进一步“脱实向虚”的风险，在一定程度上背离了“互联网+”行动计划的初衷。对此，中央明确表示国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，同时其要依法规范发展，要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。金融创新必须在审慎监管的前提下进行。故此，在新发展格局下强化和完善反垄断法实施更应注重对平台企业的规制，以竞争法治促进平台经济的健康发展，推动经济高质量发展。

近年，全球主要国家和司法辖区纷纷展开对互联网平台企业的反垄断调查。在全球范围内针对平台科技四大巨头脸书、亚马逊、苹果、谷歌的反垄断调查及纠纷已经不少。在此国际背景下，我国对平台经济领域强化反垄断规制并非是国家不鼓励、不支持平台经济的健康发展，而是希望通过强化反垄断和防止资本无需扩张的监管思路和方法，以科学稳妥的审慎监管，既防治平台企业走向竞争固化所带来的弊病，也能持续激励平台企业的创新发展，实现新发展格局下经济高质量发展。

无论是传统的还是前沿的领域，反垄断法从来都有宏观与微观两个进路，宏观进路体现的是政治和政策的分析判断，微观进路则侧重于经济的和法律的技术方法运用。2020年末，中央在11月30日中央政治局第二十五次集体学习、12月11日中央政治局会议、12月16日至18日中央经济工作会议上连续三次提及反垄断问题，明确指出新发展格局下经济工作需要强化反垄断和防止资本无序扩张。在2021年3月15日中央财经委员会第九次会议上，中央再次强调要“促进公平竞争，反对垄断，防止资本无序扩张”。这标志着我国将进入反垄断强监管时期。

我国反垄断法在实施的十余年来，无论是在公共实施（反垄断执法机构的行政执法），还是私人实施（经营者和消费者提起的民事诉讼）方面都取得了明显成效，但同时也呈现出一些实体方面和程序方面的问题，有待于进一步的完善。新发展格局下反垄断法规制的发展应当总结执法与司法实务当中取得的成绩与遇到的困难，对于通过执法水平的提高与执法技术的创新可以解决的问题，可以通过结合积极的监管技术研发、深入的市场调研、广泛的学术研究等来推进执法合理性与实效性的提升；对于需要从立法层面上来解决的问题，则需要通过反垄断法的及时修订与完善来给执法者、守法者以明确指引。

此外，鉴于平台企业的经营范围已扩张蔓延至衣食住行乃至金融等诸多涉及国计民生的领域，基于这种跨界经营、跨界竞争的特点，平台经济领域的反垄断监管更需注重跨部门协作与多元共治作用的发挥。2021年5月，针对社会各界集中反映的网约车平台公司抽成比例高、分配机制不公开透明、随意调整计价规则，以及互联网货运平台垄断货运信息、恶意压低运价、随意上涨会员费等问题，交通运输部、中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、人力资源和社会保障部、市场监管总局、国家信访局等交通运输新业态协同监管部际联席会议8家成员单位对滴滴出行、首汽约车、曹操出行等10家交通运输新业态平台公司进行联合约谈，这既是对平台领域多元共治必要性的诠释，也是对跨部门协同监管可能性与可行性的彰显。

因应新发展格局下数字经济特别是平台经济的发展特征，反垄断法的规制方式也应从恪守经典走向自主创新，更新反垄断法规制理念，贯彻新发展理念，兼顾多方主体利益，统筹好竞争、效率、创新、安全等多元价值的动态平衡。革新反垄断法规制模式，施行“强监管、早监管、长监管”。创新反垄断规制方法，尽快构建由政府主导规制、社会多元主体合作规制以及平台企业自我规制等多元规制相融合的全面覆盖平台经济全周期运行的科学合理的反垄断规制系统和方法。以反垄断监管为抓手推动开放监管与合作监管在市场竞争监管领域的适用，以发展型监管促进经济高质量创新发展，科学有序实现新发展格局下反垄断法施行的目标与任务。

（作者为南开大学法学院教授、博导，南开大学竞争法研究中心主任）

【注：本文系国家社科基金后期资助项目“数字经济与竞争法治研究”（项目编号：19FFXB028）阶段性成果】

【参考文献】

①孔祥俊：《论互联网平台反垄断的宏观定位——基于政治、政策和法律的分析》，《比较法研究》，2021年第2期。

②王先林：《我国反垄断法修订完善的三个维度》，《华东政法大学学报》，2020年第2期。

③陈兵：《因应超级平台对反垄断法规制的挑战》，《法学》，2020年第2期。

④韩伟：《创新在反垄断法中的定位分析》，《中国物价》，2019年第8期。