新时代军民融合创新需深耕细作

【中图分类号】F426 【文献标识码】A

党的十八大报告明确提出“坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设”的重要战略部署，实践证明强国必先强军，加强国防建设也早已成为中国特色社会主义伟大事业发展的必要条件。在社会主义市场经济体系下，加强军民融合发展为驱动创新发展创造了新的契机，也为国防事业发展配备了更为强大的经济引擎。然而，军工事业的特殊性与民用产业的复杂性导致军民融合发展存在一定的障碍，在新时代背景下，军民融合创新要兼顾国防需求与经济增长，打出组合拳，不断深耕细作。

军民融合创新优化了社会资源配置，有效提升了双边产出效率

在当前国际形势总体和平稳定，但局部争端不断，国际竞争焦点已经转化为经济竞争的宏观环境下，国防建设与经济建设已经成为所有国家发展的战略制高点，在我国的国家级顶层战略中，这两项也都耗费了大量的资源。随着国际竞争博弈的逐步加剧，发展资源总量与利用率的不足已经成为中华民族伟大复兴梦想的重要掣肘，要想实现我国国家利益的最大化就势必要不断优化社会资源配置，在既有的资源禀赋条件下，创造出更丰富的价值。

自新中国成立以来，尤其是改革开放以来，“经济+国防”的双轨制发展战略得到了有效落实，并取得了初步成效，军民融合发展也取得了长足进步。当前，我国已经成为世界第二大经济体，国际影响力日益提升。然而，伴随着国际竞争格局与国内主要社会矛盾的转变，我国的经济建设与国防建设正面临着许多新的课题。一是经济新常态的到来要求经济建设要进一步加快产业结构转型力度，加大优质资源投入，这就给经济建设与国防建设带来了更大的资源压力，这就要求经济建设与国防建设都必须要树立起资源节约与高效利用的思想理念，提升产出投入比；二是随着全面深化改革的推进与落实，社会主义市场经济体制进一步完善，对经济发展与国防建设的影响力与日俱增，市场规律成为影响资源配置的主导性因素；三是时代的发展对我国的国家安全保障能力提出了更高的要求，军事能力创新已经成为国防建设的主基调。

面对现实的资源与发展悖论，军民融合逐渐成为中国特色社会主义建设的题中之意，社会资源配置效率得以提升，部分现实性问题得到了妥善解决。但总的来说，我国军民融合发展虽然卓有成效，但却进展缓慢，一些关键性问题依旧悬而未决。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于“中国梦”与“强军梦”，进一步将军民融合上升为国家战略，明确提出了军民融合要加大创新，争取早日实现军民一体化的宏伟目标。新时代的军民融合创新着眼于国防事业与经济建设之间相互隔离的无序竞争格局，引导社会资源在军事与民用产业之间的合理流动，能够有效提升双边产出效率，改变了传统军民融合发展机制不完善、沟通不彻底等弊病，推动了市场经济体制的进一步落实，从宏观上实现了国家利益的最大化。

军民融合发展存在多方面的问题，亟待完善创新

军民融合发展制度体系不完善。尽管，军民融合发展早在“十三五”期间就已经上升为国家级顶层战略，但宏观融合发展规划一直未能出台，现阶段关于军民融合发展的配套政策体系都是以“办法”“意见”等法规文件为主，这些大多是由地方政府、相关职能部门出于一些具体的实际性问题而出台的规定，无法从宏观上有效约束军民双方的权责义务，最终导致军民融合的主体界定、权责划分、利益分配等关键问题的解决缺乏可靠的法律依据。由于国防建设的重要性，既有的法律制度体系在军地协调中的效用不足，只能对企业、组织与地方政府进行约束，这种结构性的不对等在一定程度上削弱了民用经济组织参与军民融合发展的积极性，国防产业发展也逐渐丧失了核心的经济力量。此外，目前军民融合发展政策链条也存在大范围的“留白”，大多数规定都集中在技术发展、装备制造等领域，对基础设施建设、人才培养等长远性问题语焉不详，军民融合发展缺乏长期有效的保障机制。

军民融合发展的需求侧未得到有效激发。军民融合的根本目的在于国防建设与经济建设的双丰收，然而，融合主体身份的差异却导致军民双方在军民融合需求侧的态度存在一定的不对称。在市场规律的驱动下，企业、地方政府对军民融合具有较高的热情，他们寄希望与军民融合所带来的优质发展资源来促进自我的发展。尽管新时代国防事业的发展也对国防产业带来了一定的经济压力，国防产业已经进入市场化进程的快车道，但总的来说财政支持依然是国防事业发展的重要经济来源，再加之一些国防技术的民用化道阻且长，短期内难以实现创新变现与资金回流，大多数国防企业对军民融合并不看好，军民融合项目“表面融”现象突出。

军民融合存在多层级的梗阻。军民融合发展是技术、资金与产业链条的深度融合，更是涉及到政治、经济、文化等多方面的要素，军民融合的战略落实必须要实现从“表”到“里”的全方位融合，否则势必会导致资源流动效率偏低，融合进程受阻。尽管军民融合在我国的推广已有了一段时间，但总的来说不同主体之间的磨合还有待进一步加强，军民融合纵向与横向梗阻并存：一是军地行政分离突出。国防与地方行政属于两套互不兼容的系统，虽同归于党中央的领导，但其行政职能、组织架构都存在着较大的差别，二者之间难以实现有效的深层次配合，这就为军民融合的纵深发展设置了组织架构梗阻，双方利益博弈的逐步加剧则进一步凸显出了军地行政分离的缺陷；二是市场机制衔接不通畅。长期以来军工产业已经形成了自我封闭、自我保障的产业体系，市场化进程滞后，在军民融合发展中这种思维依然普遍存在，从而难以跟上产业发展。比如，我国军队后期供给保障都普遍依赖于军地内部体系供应链，市场采购占比较少，或只有少部分品类允许直接进行市场采购，在人才培养、组织建设等方面这种现象更为突出；三是产业融合难度较大。产业融合是军民融合的关键环节，但目前军工产业大多都难以直接民用，产业融合的市场基础不完善。

新时代打造军用与民用经济资源内循环

军民融合为富国强军梦的早日实现注入了更强大的动力，是新时代我国国防、经济建设改革的必由之路。受制于传统军民融合的思维桎梏，必须要直面新时代我国国防事业发展的挑战，把握时代脉搏，打造军用与民用经济资源内循环。

完善政策与制度体系，为军民融合发展筑基。军民融合作为国家一体化发展的重要战略部署必须要全面落实法治的思维理念，完善军民融合发展相关的政策与制度体系，增强对国防事业与经济建设的战略指导，开创新时代军民融合创新格局。应统筹军民融合发展宏观规划，加快出台军民融合专项立法。总结过往教训、借鉴国际社会军民融合发展经验，应从国家层面统筹军民融合发展需求，出台与军民融合发展相关的专项法律法规，对军民融合发展的基本原则、利益分配、保障程序等问题进行明确的界定，从而为军民融合发展提供一个可靠的范式；此外，还应补充完善事关军民融合发展的配套规章制度，为军民融合创新提质增速。军民融合创新发展涉及领域众多，具体内容繁杂，完全依赖于专项的上位法难以实现立法闭环，势必会造成执法漏洞，弱化军民融合法治基础。为此，在强化专项立法的同时应坚持以军民融合实践为导向，加快针对具体领域的下位法立法工作，完善军民融合政策与制度体系。在现阶段应联合军民融合发展的行政职能部门统筹下位法立法工作，提升下位法的适用性。

加大需求引导，优化资源配置方式。需求不匹配是阻碍军民融合深度发展的关键性因素，要想提升资源配置的有效性就必须要把好需求侧改革，多措并举实现军民需求融合。一是要加大国防军工产业市场化改革进程，激发军用产业民用化发展热情。在中国特色社会主义市场经济体制内，完全依赖于财政支出的军工产业发展方式不仅会对阻碍经济增长，也会降低资源利用效率。应进一步加大军用产业的市场化改革。军工产业要把握住消费者需求与民用企业对高新技术的诉求，通过技术出让、参与运营、融资入股等多种路径积极参与到市场经济之中，增强市场黏性。二是要坚持合作共赢的发展理念，打造多边主体互惠互利的合作共赢新模式。长期的军民分离式发展导致弱化了国防军工产业跨领域发展的热情，经济增长与军工产业之间的市场互动受阻，资源优化配置难以实现。应以公平公正的市场经济准则为核心，优化利益分配机制，确保军民融合的多边参与主体能够获得与投入相对等的利益，以利益驱动来构筑军民深度融合新格局，关键在于要全面释放市场经济体制的资源配置职能，把握各参与主体的多元化需求，进而逐步构筑多主体积极参与的军民融合发展新格局。三是强化政府对市场的宏观调控。军民融合发展事关国家安全，不能完全放任市场独自发展，在强化市场经济规律应用的同时，更要重视宏观调控职能发挥。为打造和谐稳定的军民融合新格局，在释放市场需求引导的同时更应加强对融合主体的监管，规范军民融合发展秩序。

打造多层级联动的军民融合创新体系。实施军民融合发展关键在于提升资源在不同环节的流动，根本着力点则在于打造多层级联动的创新体系。一是要加强顶层战略设计，统筹资源配置导向，为军民融合创新指明正确的前行方向。当前要继续体现国家意志，进一步提升军民融合创新的战略定位，坚持在党的领导下开展顶层设计与战略落实，确保军民融合创新的稳步前行。具体而言，需要从国家与民族的角度来统筹社会资源总量配置，兼顾国家安全与经济发展需求。二是要改革封闭的军队部门体系，破除军民融合发展的制度壁垒，为资源与信息的流动提供合适的渠道。军队与军工企业既要切实履行国防本职工作，也应关注社会民生，主动融入市场经济，加大资源与技术输出，吸收社会化国防保障力量，开创军民融合创新新起点。三是政府部门要改革行政职能体系与服务方式。中央政府要承担起军民融合行政职能体制改革重任，协调地方政府与军队行政体制改革，引领军民融合行政法治建设。地方政府作为军民融合行政治理服务的主体必须要彻底摒弃单纯的自利性价值导向，因地制宜做好管理与服务工作，完善军民融合发展体制机制，为军民融合创新构建良好的外部政策环境。四是要大力推进产业融合。产业之间的深度融合是军民融合的根本路径，应树立起规模化、集群化的发展思路，加强国防军工产业与民用产业之间的技术互动、生产交流，优化国防军工产业链、供应链，释放民用产业对国防军工产业的经济驱动力，大力推进军地合作，为地方经济发展配置新引擎。

（作者分别为大连海事大学马克思主义学院博士研究生；大连海事大学马克思主义学院教授）

【注：本文系国家社科基金重大研究专项“服务海洋强国战略的海疆管理体制创新研究”（项目编号：18VHQ005）的阶段性成果】

【参考文献】

①游光荣、闫宏、赵旭：《军民融合发展政策制度体系建设:现状、问题及对策》，《中国科技论坛》，2017年第1期。

②贺新闻、王艳、侯光明：《从军民融合的视角看国防科技工业的"三化"融合发展》，《中国软科学》，2010年第10期。