以党内派驻监督增强党内法规制度执行力

【中图分类号】D262    【文献标识码】A

“路线是‘王道’，纪律是‘霸道’”。①党内法规制度作为“霸道”的最重要载体，必须通过执行力实现其强制性和引导性。党内法规制度承载党的政治思想、政治目标、政治理想、政治保障、政治要求，其执行力直接决定党的建设和执政的优势转化效能。中国共产党党内派驻监督在坚持党的集中统一领导的前提下，凭借党赋予的权威，运用党内法规制度，对党的组织、党的机关、党员干部进行系统性监督，其目的是实现党的集中统一领导，持续有力从严治党，把党内法规从制度优势转化为治理效能。

思想内驱力：党内派驻监督提升党员干部遵守党内法规制度的自觉性

中国共产党党内派驻监督通过监督实践对党内法规制度由外而内的应用，直接提升党员干部对党内法规制度由内而外的自觉遵守。思想决定行动，对于一个执政党来说亦是如此。从主体上讲，一个政党的构成就是全党党员干部，一个国家执政党的成熟必然是其党员干部的全体成熟。历经百年发展，中国共产党已成为一个成熟的社会主义国家执政党。“所谓全党成熟，首先是在思想上”。②全国党员干部的思想成熟才能形成全党成熟的思想合力，形成党员干部和党的建设执政的内驱力以指导其实践。思想中最稳定、最基础、最具原动力的就是理想信仰。中国共产党建立在全体党员具有共同信仰、共同理想的基础上的思想政治共同性。因此，其意识形态的内驱力必然是且只能是马克思主义理论和共产主义信仰。政治性作为其首要基本性质，是党的领导力、凝聚力、执行力的最根本性质。

“党是人民中优秀分子的结合，大家是自觉地愿意受约束”。③党内法规制度建立在讲政治基础上，对党的组织、机关和全部成员的制度性、法治性规范，具有外置强制性。从这个角度来理解，党员干部服从党内法规制度的心力、行为、过程和结果本质上就是在讲政治及在政治标准下自我革命。政治性也作为党内法规制度本身内驱力，保证全体党员干部依法依规行事，不超越其规定范围行使主体责权，保证其马克思主义和共产主义信仰内驱力的不断巩固，最终内化为全体党员干部的思想内驱力，不断指导他们提升自身思想政治自觉性，从整体上提升党的建设和执政水平。全体党员干部的思想意识从理论上应该与党内法规制度相统一，但由于党员干部生产生活的地域不同、岗位不同、职责不同、教育生活不同等千差万别，在各种不确定性实践中可能导致其与党内法规制度相左的情况，千百种的不同问题归根结底还是思想政治不够过硬的内因所致。这种带有根本性的内因必然会影响其所在的党的组织、机关或政府部门等工作的正常运行。党内派驻监督的监督工作可分为教育预防和监督执纪两个方面。把惩前毖后与治病救人有机结合起来，在党性的统摄下，在党内制度法规的准绳下，在思想政治工作全程贯穿的前提下，把握好“严”与“爱”的辩证统一关系，以求最终实现“政治效果、纪法效果和社会效果相统一”。④

党的领导干部的思想内驱力之所以尤为重要，是因为他们在党的组织、机关中是重要枢纽，具有强有力的榜样性和合法性领导力。对党的领导干部的监督是党内派驻监督工作的重点，尤其是党的高级干部、各部门“一把手”及掌握重权的领导干部更是监督重点中的重点。当然，党内派驻监督执纪“用制度从严管理干部”，并不是静止的、孤立的、片面的捆住其手脚，使其不想作为、不能作为、不敢作为，而是使其学会用联系的发展的眼光理性地，从思想上深刻知法懂法，从行动上自觉会用法，自觉地善于守法、敢于用制。这就要求党内法规制度在制定时就严谨把握思想取向和教育惩治计量，并使惩戒性和保护性的统一关系在其体系完善中不断凸显。党内派驻监督执此利剑监督执纪，才能实现对党员干部的身心同时受检。

应然性保障：党内派驻监督准确把握党内法规制度的制定原则和效力

中国共产党党内派驻监督有力保障党内法规制度的应然性，重心放在党的集中统一领导和从严治党的应然性。这种应然性实则是党内法规制度制定的原则。党内法规制度的制定万变不能离开通过其效力的发挥实现中国共产党的集中统一领导和从严治党战略。党内法规制度的效力也反应出治党管党的效能情况。党内派驻监督作为治党管党的重要监督保障，其有力监督执纪以党内法规制度为制度性保障。作为管党治党的铁律制定的基本特征必然离不开保证人民的权力与利益，保证党的集中统一领导和从严治党战略，法律至上，系统完备，依法治党，执法公正，约束不正当党内权力，保护党内合法权利，保障党的建设执政的稳定顺利进行等。党内派驻监督通过对党内法规制度的深刻认识和深度把握，保证党的权威、维护党内秩序、确认和保障党员干部和人民的权力和自由、促进党的建设和执政工作效率、促进和保证分配正义等价值，实现对党政系统内党员干部及党的组织机关的监督、对党内环境的净化和营造、对党的文化宣传工作的监督、与国家监察共同监督执法、对市场经济相关的国企党务工作的监督等各种与党内法规制度体制机制制定和建设息息相关的各种因素的交互实践，对党内制度法规的制定起到重要的根本性影响、整体性促进、交互性关涉、历史任务承继等重要作用。因此，党内派驻监督对党内法规制度的执行力从制定就肩负着评判、落实与校正的责任。这份责任源于党内派驻监督的理论性和实践性相统一的监督特征。在监督执纪过程中，党内派驻监督的理论和实践相互需要、相互促进的交互提升，促使党内派驻监督与党内法规制度从一定程度上又形成相互需要、相互促进的相互提升。

2019年，习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上要求完善坚持和加强党的全面领导的制度机制。牢固树立抓党建是最大政绩的理念，推动机关党建在改进中加强，在创新中发展。做好党内法规制度改革的全局性、长期性准备，以需求结合效果攻克党内法规制度面对的主要矛盾的主要方面，坚持以改革创新使理论与实践深度结合并迸发出中国特色的无产阶级执政党智慧火花。其中要注意的是党内法规制度的完善与发展主要集中在制定权限和范围的明确性问题上。这样才能在理论和实践上发挥应有执行力。党内派驻监督与国家监察有机结合，对党内权责依法依规履行进行明确划分和监督，使党内法规制度制定的权限得到合法、合理、合规有效发挥，配合做好党中央针对党内法规制度发展形势作出的重大战略部署。

通过党内派驻监督的纪法实践可以有效优化供给结构为主要改革方向的党内法规制度供给侧结构性改革。这就需要党内派驻监督谨慎把控住党内法规制度的质量，使其质与量协调发展。这也需要积极完善党内法规制度的立法。根据《关于加强党内法规制度建设的意见》依法依规制定党内法规制度，不断根据理论和实践统筹协调完善“1+4”基本框架下的党内法规制度体系。党内法规制度的配套制度的制定也要有理有据，严谨明确。习近平总书记强调，必须加快形成完善的党内法规体系。党内派驻监督的全覆盖、无死角、监督体系不断健全，“纪委与监察委的双轨巡察制度”⑤的不断强化，直接为党内法规制定提供了重要的覆盖面和适应性参考和度量，以此为重要依据制定出的党内法规制度才能够实现坚持高标准和守线相结合。

实践操作掌控：党内派驻监督着力发挥党内法规制度具体执行过程中的控制力

党内法规制度制定出来的作用就是在党的建设和执政工作中持续起效。这样才能使其约束性与保护性真正得到实践性的有机统一，并实现问题导向与破解方法“教学相长”的益处。以通过党内法规制度的贯彻落实实现对其规制能力的判断、改革和提升。党内法规制度付诸实践需要党内派驻监督在其执行力转化过程中起到重要的操作掌控作用。其监督控制力直接反映出党内法规制度制定的度与量的准确性与可操作性，也反映出执行对象、范围、内容、条件、程序等在实践中存在的问题，并取得经验以及时反应和校正。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022）》中明确规定了进一步完善党内法规体系的相关具体要求。习近平总书记强调党内制度法规体系建设要实事求是根据党情国情、各种客观局限及制度建设周期等情况有序开展，以防止无效加码欲速则不达。党内法规制度多以试行方式实现试点作用，既减少了制度调试成本，又满足了制度实验需求，有效防止制度空缺而至的执行力疲软或制度无效空置，也有利于积累制度制定及贯彻运行的经验和教训。

党内法规反映了党员和党组织的意志，具有了在党内实行的公共性、规范性和普遍适用性。⑥党内派驻监督通过对监督执纪的控制力为党内法规制度试点提供试验及反馈，使其适用能力得到适用范围的实践验证，总结其中普遍性经验并有针对性地制定出特殊性适用情况，使党内法规制度不断趋于合理化、合实践性调整和校准，再将试点工作取得的成果向更大范围铺开，推进正式法规制度最终适应在全党范围落地。整个过程其实就是通过实践检验理性认识、调整理性认识，再付诸实践检验。这就需要党内派驻监督“深入把握从严治党规律”，利用规律指导自身对党内法规制度贯彻落实的控制性实践。在实际工作中，逐级逐层试点工作完成后的全面实施正式党内法规制度同样面临整体性大环境的复杂多变，需要党内派驻监督在执纪过程中进一步充分发挥监督主动性的控制力，做好相关法条制度的归纳、推理、类比、溯因、推理等逻辑关系的实际应用，准确适度把握好党内法规制度在实践中的监督、规范、管理、教育、挽救、惩治等作用，真正实现“把权力关进制度的笼子里”。

党内派驻监督经过长期的依法监督执纪，能够准确定位自己在运用党内法规制度过程中的职责。党内法规制度通过党内派驻监督执纪问责、教育培训和规范性操作流程等表现出其执行力的适用性、强制性水平及系统机制配合的契合度，不断实现理论与实践的统一，也实现了党内派驻监督对党内法规制度执行力的控制力。“人的思想是历史地发生与发展着的……永远不能完备”。⑦党内派驻监督催生保障下的党内法规制度执行力生效的目的，并不是使全体党员干部、所有党的组织机关都一般齐、一个样。为此，在保证党性的普遍性前提下，有必要激发党员干部和党的组织机关不断发展、完备，使其在不同岗位上、在党内法规制度规制下实现其特殊性，不断把工作做好、做强、做新，才能激发党内法规制度在实践中不断有针对性提升自身执行力，使党的建设和执政不断焕发生机和活力。

（作者为吉林大学匡亚明学者，吉林大学马克思主义学院教授、博导；吉林大学马克思主义学院博士研究生张蕾对本文亦有贡献）

【注：本文系阐释党的十九届四中全会精神国家社会科学基金重点项目“不忘初心、牢记使命的制度构建及路径研究”（项目编号：20AZD015）阶段性成果】

【注释】

①《毛泽东文集》（第2卷），北京：人民出版社，2001年，第374页。

②《邓小平文选》（第1卷），北京：人民出版社，2008年，第346页。

③⑦《毛泽东文集》（第3卷），北京：人民出版社，2001年，第337、82页。

④《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，北京：人民出版社，2019年，第6页。

⑤潘博、王立峰：《新时代基层党组织政治建设的现实问题与推进路径——基于组织行为的分析视角》，《南昌大学学报（人文社会科学版）》，2020年第3期，第23页。

⑥许耀桐：《党内法治对国家法治的作用析论》，《理论与改革》，2019年第1期，第96-102页。