科学回答首都发展的重大时代课题

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2023）05-0053-04

首都工作关乎“国之大者”，是服务党和国家工作大局、满足市民群众美好生活需要的伟大事业。做好新时代首都工作是全面贯彻落实党的二十大精神，以高质量发展扎实推进中国式现代化的重要方面。在向第二个百年奋斗目标进军的新征程中，深刻总结党的十八大以来首都工作取得显著成就的宝贵经验，认清国内外形势的深刻变化，是把握首都工作的特点规律的重要前提和基础。只有这样，才能更好担负起首都的职责使命，使首都发展更加符合党和人民的需要，全面推动习近平新时代中国特色社会主义思想在首都工作实践中开花结果。

党的十八大以来首都发展实现新跨越

党的十八大以来，习近平总书记10次视察北京、18次对北京发表重要讲话，围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大时代课题作出一系列重要论述，从战略高度擘画了新时代首都工作的宏伟蓝图，为新时代推动首都发展指明了前进方向、提供了根本遵循。新时代十年，北京坚定不移从北京发展转向首都发展，从单一城市发展转向京津冀协同发展，从聚集资源求增长转向疏解非首都功能谋发展，从城市管理转向超大城市治理，扎实推进创新发展、绿色发展、高质量发展、以人民为中心的发展，推动北京这座伟大城市深刻转型，开启了首都全面建设社会主义现代化新航程。在此过程中，积累了宝贵经验，也对“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的问题有了更加清晰明确的认识。

以习近平新时代中国特色社会主义思想指导首都工作。党的十八大以来，习近平总书记对北京一系列重要指示，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。“坚持和强化首都‘四个中心’核心功能”“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展”“努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都”“加快向具有全球影响力的科技创新中心进军”“北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责”等，无一不体现了习近平总书记对首都工作的高度重视和巨大关怀。坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想是做好新时代首都工作的核心，只有牢牢把握这一首都工作纲领的精髓，才能全方位推动新时代首都发展。

始终聚焦首都功能。首都工作紧紧围绕加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平的主线展开，蕴含的内容包括政治、文化、国际交往、科技创新、民生福祉等多个内核，工作目标始终是更好服务党和国家工作大局，更好满足人民群众对美好生活的需要。党的十八大以来，北京突出政治中心服务保障功能，为中央政务功能提供更优质的环境和服务。弘扬和践行社会主义核心价值观，全国文化中心的示范带动作用不断强化。国际交往中心功能不断优化，重大国事活动服务保障能力显著提升。国际科技创新中心的战略引擎作用越发突出，布局形成“三城一区”主平台和中关村国家自主创新示范区主阵地。

坚持“一张蓝图绘到底”。规划是推进首都工作的重要抓手。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》颁布实施以来，北京按照规划部署的任务，推动北京市国民经济和社会发展规划、国土空间规划和各专项规划之间进一步融合，深入推进“多规合一”。在规划蓝图的引领下，北京各行各业积极投入到优化资源配置、疏解非首都功能、推进城市功能重组、推动供给侧结构性改革等重大工作中来。“一张蓝图绘到底”已经成为新时代首都工作的制度优势，有力推动了国家的人口发展战略、扩大内需战略、“双碳”战略等重大战略的实施。

以首善标准推进首都工作。首都各项工作始终自觉坚持高标准和严要求，在全国起到率先示范作用。党的十八大以来，北京深刻把握“都”与“城”的关系，首都发展的统领地位充分彰显，首都功能持续优化；新旧增长动能加快转换，“五子”联动服务和融入新发展格局；持之以恒解决“大城市病”，从“一核两翼”的广阔视角优化城市布局，现代化的首都都市圈建设蹄疾步稳，城市转型发展不断取得新突破，成为全国第一个减量发展的超大城市；不断焕发古都魅力，历史文化金名片绽放光彩，“双奥之城”举世无双，大国首都风范和城市魅力更加彰显；社会治理效能持续增强，紧扣“七有”要求和市民“五性”需求持续改善民生福祉，人民群众获得感显著提升。

深化改革创新焕发首都活力。首都是对外开放的最前沿窗口。当今世界形势深刻变化，各种不稳定不确定因素明显增多，这对首都工作提出严峻挑战。面对高科技领域“卡脖子”问题、传统增长动力减弱、人口资源环境的矛盾、减量发展的约束，北京因势而变，在制度供给和改革创新上持续发力，大力发展数字经济，加强供给侧结构性改革，以服务业、自由贸易为重点推进新一轮高水平对外开放，探索加快形成新发展格局的有效路径。面对人口资源环境矛盾，深入挖掘有限的土地空间潜力，妥善处理“人口—建设用地—经济发展”之间的关系，严格控制建设用地规模，并腾退出更多产业用地用于公共服务和生态环境建设。这些创新性做法正是首都工作在更多约束条件和更高标准要求下，走出的一条具有自身特色的发展道路。

新征程首都工作呈现新特点

首都工作是巨大的系统性工程，包含政治、经济、社会、文化、生态等各个子系统。“首都发展既是整个系统的全面发展，又是各个子系统独立发展和相互协调发展的过程。”立足国内、面向国际的首都工作具有综合性、复杂性、协调性等特点。

从理论研究看，首都工作要把握好国际大都市建设发展的特点规律。首都是国家最高政权机关所在地，具有天然的政治中心属性。有关首都的理论研究一般是从“特殊的城市”角度研究首都的规模、功能、空间、承载力等问题，并侧重于从城市发展中出现的交通、环境、社会保障、城乡差距、贫富差距等问题的视角展开分析。首都发展规律符合城市发展规律，包括城市可持续发展规律、城市与区域相互依存规律、城市内部各要素的结合规律等。首都发展源于国家的政治和战略需要，全面发展首都城市成为世界主要经济大国提升全球竞争力的重要战略之一。

从历史维度看，首都工作始终将服务国家战略作为发展重心。相比于发达国家的超大城市，北京现代城市建设起步较晚。新中国成立以来，首都工作历经三个阶段，在20世纪50年代到80年代，首都工作的中心任务是开展大规模的首都建设；进入20世纪90年代，在社会主义市场经济大潮中，首都工作的中心任务转为探索适合首都特点的经济发展之路；进入新时代，首都工作的中心任务是更好履行首都职责和使命，实现符合首都功能定位的发展、首都的高质量发展、首都的新发展。“从首都建设到首都经济，再到首都发展，反映了不同发展阶段的中心任务，体现了对首都工作特点规律认识的不断深化。”在70多年的发展历程中，首都工作始终服务国家战略，突出“都”的功能，以“都”定“城”、以“城”促“都”。

从全球视角看，首都工作要持续扩大国际影响力。全世界的首都城市超过200个，主要可以分为两类：一类是以政治中心为主的单一功能的首都城市，另一类是包含政治、经济、文化、历史等复合功能的首都城市。北京属于第二类。做好首都工作不仅要基于大国首都的属性，还要考虑北京作为世界级超大城市、历史古都的特点。因此，研究首都工作，除了要参考同样具有复合功能的首都城市，还要参考世界级城市。这些城市集聚了政治、经济、文化和科技创新等方面的要素和资源，在区域层面上和世界范围内具有更强的影响力。很多大国首都发展成为全球中心城市并带动周边城市发展为世界级城市群，在城市综合形象、生活环境、经济活力、科技创新能力、人才数量等方面表现卓著。

持续谱写首都发展新篇章

党的二十大吹响了全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的奋进号角。做好新时代首都工作，要认清所处的历史阶段，把握首都发展的内涵，进一步积蓄和释放首都持续向好的发展势能，在向第二个百年奋斗目标进军的新征程中一马当先、走在前列，谱写新时代首都发展新篇章。

进一步彰显首都工作的统领地位，持续优化首都功能。以履行首都职责为最大使命，首都的重大决策与行动要和国家重大战略部署同向发力、同频共振。进一步落实总体规划和核心区控规的年度责任分工，做好规划实施情况评估工作，为中央政务提供更好服务保障。彰显首都风采，深入推进历史文化名城保护和传承，扎实推进全国文化中心建设，深化中华文化、首都文化与世界各国文化的交流互鉴。打造国际交往中心新亮点，吸引国际组织、世界高端人才集聚，创建全球治理新范式，建成国际交往活跃、国际化服务完善、国际影响力凸显的全球中心城市。瞄准世界科技前沿，强化基础研究和应用基础研究，增强源头供给能力，将首都建设成世界主要科学中心和创新高地。

主动服务和融入新发展格局，大力推动经济高质量发展。“都”与“城”之间是相互支撑的关系。首都经济社会发展水平是重要基础，首都功能的逐步完善需要强有力的经济体量作为支撑，首都建设更加离不开充沛的资源支持。要充分利用国内国际两个市场，实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，建设更高水平开放型经济新体制。前瞻性谋划布局未来产业，深度参与国际分工与合作，增强产业链供应链稳定性，提升价值链，打造引领全球的数字经济发展高地。进一步顺畅“一核”与“两翼”之间的疏解与承接关系，优化京津冀空间布局，推进现代城市发展的模式创新与制度创新。

把握新一轮科技创新机遇，以科技创新驱动首都发展。全方位科技创新是新旧动能转换和建设现代产业体系的根本支撑。要洞察未来发展趋势，加快布局新一代人工智能技术，着力培养算法方面的人才，抢占国际科技竞争制高点。以技术创新攻坚克难，畅通科技成果转化机制，提高创新效率和质量，加快生产、生活领域的数字化转型，让科技创新成果更好普惠民生。率先探索试点政策，开辟专门渠道引进急需紧缺的科技创新人才。完善创新政策，营造创新创业的良好氛围，充分激发创新创造活力。

遵循超大城市发展规律，不断提升现代化首都治理水平。统筹发展和安全，拓展韧性内涵，提升城市防灾韧性和设施韧性，确保首都安全。加快探索构建有效的超大城市治理体系，进一步提升城市治理能力。完善通行系统，打造多网布局、完善、舒适、绿色的通行系统。进一步统筹城市更新与疏解整治促提升，统筹地上与地下空间，统筹政府支持与社会资本参与。持续推动绿色发展，系统推进能源转型，进一步改善首都生态环境质量，增强生态系统碳汇能力，建设生物多样性之都，为在全国率先实现碳中和目标走出一条首都示范之路。

践行以人民为中心的发展思想，持续保障和改善民生。习近平总书记指出，首都发展要“以北京市民最关心的问题为导向，以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口，提出解决问题的综合方略”。北京要持续提升公共服务水平，办好人民满意的教育，推进健康北京建设，改善养老服务体系，完善租购并举的住房体系。扎实推动共同富裕，以医疗、就业等为重点提升全民社会保障水平。深化接诉即办改革，以补短板、惠民生为重点，聚焦居民急难愁盼的问题与诉求，持续提升社会治理总体效能，将首都建设成为环境健康、社会公平包容、全体市民共建共治共享的人民城市。

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（作者简介：包路林，北京市社会科学院城市问题研究所研究员）