乡村治理视域中的村级组织建设

【中图分类号】D262  【文献标识码】A

村级组织包括村党组织、村民自治组织、村集体经济组织、村务监督组织和其他村级经济社会组织，是乡村治理体系有效运行的主要载体。党的二十大报告指出：“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”2023年中央一号文件强调：“坚持以党建引领乡村治理，强化县乡村三级治理体系功能，压实县级责任，推动乡镇扩权赋能，夯实村级基础。”从乡村治理的维度阐释村级组织的功能作用、面临的现实困境及创新路径，对推进乡村治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

村级组织承载的功能作用

乡村治理主要涉及三个要素：一是治理主体、治理对象及其相互关系，即“谁来治”“依靠谁”“治理谁”；二是治理方式，即乡村治理的原则、目标、方法以及过程，明确“为谁而治”“怎样来治”；三是乡村治理成效的评估，即“谁来评估”“成效怎样”。因而，乡村治理是多层次、多维度的。村级组织在乡村治理中承载着多方面无可替代的功能。

党和政府联系村民的桥梁纽带。党和政府作为乡村治理的主导力量，是乡村治理的指导者、决策者与推动者。党和政府推出的涉农法律法规是村级组织建设的重要依据，制定的方针政策是影响农村社会发展的重要因素。同时，村级组织作为国家大政方针在农村贯彻落实的重要载体，是党和政府强农兴农惠农政策进入千家万户、打通服务群众“最后一米”的关键。村级组织深入农村社会，直接面对村民的各种诉求，更了解乡村社会的复杂情况，可以通过正式和非正式渠道获取、传递信息，有力推动乡村治理目标的实现。此外，村级组织能够及时反馈当地社会的个性化需求，并通过争取工程项目、惠农资金等方式，积极争取有关部门的政策倾斜和资金支持。

推动农村经济社会发展的重要力量。乡村治理是一项系统性工程，涵盖政治、经济、文化、社会、生态等多领域，涉及党的基层组织、群众自治组织、群团组织、社会组织等各方面力量，具有内容广泛、主体多元、环境复杂等特点。单一治理主体的管理内容与覆盖范围难以涵盖农村社会的方方面面，因而，推动农村走向更高水平的内生式发展，推动农业农村实现更高程度的现代化，需要村级组织发挥重要作用。此外，一些基层组织所掌握的公共资源有限，而乡村治理又必须广泛动员并集结政府、市场、社会等多元主体力量深度参与到乡村治理全过程、全领域之中。村级组织扎根在乡村社会并对当地经济社会情况比较熟悉，能够依据当地实际情况，将党和国家的方针政策细化落实，有效协调当地的社会关系，从而更好推动农村经济社会发展。

组织、动员和服务村民的有效载体。村级组织产生并服务于乡村，村级组织的建设是为了充分调动与合理分配乡村资源，更好地推动乡村建设，推动农业农村高质量发展。一方面，村级组织作为乡村治理的推动者，对村民生产生活具有重要影响。另一方面，村民为了解决自身问题，满足个人和家庭需要，如开具各类证明、寻求生产帮助、协调与其他村民关系、享受精神文化生活等，同样需要参与到村级组织的管理活动中。在多种因素的综合作用下，村级组织与村民保持着密切互动，成为组织、动员和服务村民的重要载体。

村级组织建设的现实困境

随着全党牢固树立坚持大抓基层的鲜明导向，全国各地的村级党组织建设水平明显提升。但我们也要清醒地认识到，以村党组织为核心的村级组织建设仍存在一些问题。

村级党组织的政治领导力需加强。党的领导是乡村治理得以推进的关键，也是各村级组织形成治理合力的保障。党的十八大以来，村党组织弱化、虚化、边缘化的问题得到有效解决，但仍有一些问题需要进一步关注。一是村级党组织的队伍结构有待改善。部分村党组织存在党员整体素质有待提高、党员老龄化、青年党员流失等问题，这不利于加强农村基层党组织政治领导力。二是村级党组织的工作作风需要改进。部分村党组织队伍存在服务意识不强、“等靠要”观念严重等问题，“怠政”“懒政”“庸政”等现象也时有发生。部分村党组织还存在“制度上墙”“痕迹管理”等现象，许多工作流于会议、文件、表格、图片等形式。三是村级党组织的辐射范围有待拓展。当前，以村党组织为核心、村民委员会为主导的组织形态、运行程序基本完备，但由于部分村党组织培育其他各类村级组织健康发展与合理运行的动力相对不足，经济、文化、群团等组织建设较为薄弱。这不仅使一些村党组织强化自身建设、提升政治功能成效不足，还使统筹村级组织发展、推进乡村治理的效力下降。

村级组织队伍的治理能力需提升。在乡村治理过程中，村级组织在不断获取技术支持和智力支撑的同时，也面临工作任务量大、事务种类繁多等难题，加之村级组织队伍少，容易出现职权与责任不对等、能力与任务不匹配等矛盾。与此同时，随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化的推进，农村社会的变革日益广泛深入：大量农民合作社、家庭农场、红白理事会、文化促进会等“两新组织”不断出现；户口、事业、住所相分离的村民群体持续增加；劳动能力和意愿都有所减弱的老龄化村民逐步增多等。面对这些问题，有的村级组织负责人对新形势、新政策把握不透，对新技术、新手段掌握不足，致富、带富本领不强；有的村级组织负责人未能及时把握城镇化、市场化、多元化等趋势，做好新形势下农村群众工作的能力有待提高；有的村级组织队伍年龄偏大，文化水平相对不高，开拓创新精神有待增强，制约了乡村治理效能的提升。

村级组织的运行机制不顺畅。建立村庄内部良好的运行机制是乡村治理有效的必然要求。广大农村地区已建立起不少颇具特色且行之有效的机制，如由河南省邓州市首创并在全国各地推广的“四议两公开”制度，但部分村级组织运行机制不畅的问题并未得到根本解决，村级组织之间存在职能、权责和程序交叉重叠问题，且在协商内容、规则和程序等方面缺少明确的规范，致使有的村级组织各自为政，出现治理权力条块分割的现象。具体而言，个别村党组织不尊重其他村级组织的自主性，事事包办，件件做主，不愿放权；有的村级组织习惯于“老办法”“一言堂”，导致工作无序化；少数村庄缺乏财务管理机制，财务状况混乱；部分党员干部对村民基本权益尊重不够，民主监督流于形式，不能做到公开透明等。因而，建立有效的组织、协调与沟通机制，解决好乡村治理“中梗阻”问题，是乡村治理的重要环节。

村级组织建设的路径创新

党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”针对村级组织存在的问题，有针对性地加强党的领导、提升治理能力、完善制度体系，是破解建设难题的应有之义。

强化村党组织的政治引领是基础。把党的领导贯彻到村级组织建设全过程、各领域是强化村党组织政治功能的必由之路。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出：“政治功能是党组织的基本功能。”强化村党组织的政治引领需做好以下几个方面的工作：一是根据《中国共产党农村工作条例》的要求，既鼓励村党组织书记兼任其他组织负责人，又通过法定程序和要求积极推荐其他组织的负责人加入村党组织、村民委员会，以更好发挥组织协调功能。二是通过强化观念引导、法规约束和实践养成，增强农村党员干部的政治、服务和进取意识，提升引领能力。三是将村党组织的工作延伸至家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等农村新经济组织，扩延到红白理事会、文化促进会等农村新社会组织，覆盖至老龄化人群、外出务工经商人员等群体，使村党组织的政治引领范围广、程度深、影响大。

提升村级组织队伍治理能力是关键。村级组织队伍治理能力关系到政策实施的效用、发展问题的解决、村民利益的实现。为此，一是增强服务能力。在农村经济社会环境急剧变化的背景下，村级组织队伍应围绕新情况、新问题，主动了解村民所需，转变服务理念，创新服务方式，切实发挥治理功能。二是增强管理能力。将村级组织队伍从繁重的表格、会议、汇报中解放出来，集中精力解决村庄发展大事。同时，适度增强村级组织负责人决定乡村事务的权力，增强其自主性。三是提升发展能力。村级组织队伍的服务能力、参与乡村治理成效最终体现在村民的幸福感、安全感、获得感上。既需要通过学习、培训、挂职等方式，提升村级组织队伍把握市场规律、创新经营模式、开拓新型销售渠道的能力，又需要把青年学生、致富能手、技术人才不断充实到队伍中来，夯实人才保障。

健全村级组织的制度体系是保障。村级组织的制度体系建设，既要把握和体现有关规章制度的精髓要义，又要结合实际使其切实落地。具体而言，一是要捋顺村级组织之间的权责关系。引入“清单制”“责任制”，明确各村级组织的职权范围、工作内容和考评方式，构建各村级组织的衔接机制，确保村级组织履职尽责并同向发力。二是完善农村自治制度。民主是自治的前提，要切实落实村民投票权，真实反映民意。法治是民主的保障，要依法治村，使农村自治有法可依、有法必依。环境是参与的基础，应发展乡村教育、开展普法宣传教育等，进而提升村民的参与意识和参与能力。经济是自治的支撑，应扎实推进共同富裕，将制度优势转化为经济成效，使村民通过切身感受增强制度认同。三是健全农村权力监督机制。深化农村权力监督，明晰村干部权责，规范村干部履职尽责、参与村务的流程。同时，监督主体不仅要从村庄大小会议等正式平台获取村务情况，还要从日常生产生活中村民的交谈、村干部的活动等非正式途径获取信息并加以研判。不仅要充分利用科技进步带来的红利，如运用网络社交平台提升村务公开的质量，还要善于通过新型组织如村务监督委员会进行民主监督。

（作者分别为中国农业大学马克思主义学院博士、讲师；中国农业大学马克思主义学院副院长、教授）

【注：本文系2022年北京市社会科学基金青年项目“新时代基层党建引领农民农村共同富裕研究”（项目编号：22KDC022）阶段性成果】

【参考文献】

①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日。

②《中共中央国务院关于做好二〇二三年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，《人民日报》，2023年2月14日。